Przyszłość Unii Europejskiej*

Wnioski z analizy ekonomicznego mechanizmu integracji

Debata o przyszłości Europy i postępie integracji europejskiej w ramach Unii Europejskiej toczona zazwyczaj jest za pomocą analiz oraz kategorii politologicznych.70 Antagoniści, których poglądy analizuje się w tej debacie dzieleni się na zwolenników federalnej Europy oraz na zwolenników Europy związku państw narodowych. Pierwsi uważają, że konieczne jest pogłębianie integracji polegające na wzmacnianiu instytucji ponadnarodowych Komisji i Parlamentu Europejskiego. Ci drudzy opowiadają się za oparciem integracji na współpracy międzyrządowej w ramach Rady Ministrów i Rady Europejskiej. Politycy, którzy odmawiają zajęcia jasnego stanowiska lub chcą ukryć swoje wąskie narodowe interesy za pomocą werbalnych deklaracji poparcia dla Unii Europejskiej twierdzą, że są zwolennikami politycznej Europy.

Dla wyjaśnienia dotychczasowego przebiegu i dynamiki procesów integracyjnych w ramach EWG i UE warto przywołać koncepcje integracji określanej jako metoda Monneta. Jean Monnet - nazywany ojcem założycielem Wspólnoty Europejskiej - uważał, że korzyści z uruchomienia gospodarczych procesów integracyjnych skłaniać będą do ich ciągłego pogłębiania, a to w nieunikniony sposób prowadzi do coraz większej współzależności i integracji politycznej. Federalista Jean Monnet, zdawał sobie sprawę, że trudno będzie przekonać większość Europejczyków argumentami politycznymi do idei Europejskiej Federacji. Uznał więc, że należy najpierw wykazać korzyści z integracji gospodarczej i doprowadzić do szerokiej akceptacji solidarności między państwami członkowskimi Wspólnot, która jest pryncypialną zasadą państwa federalnego.

Praktyka integracji w ramach Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, EWG i UE potwierdza oczekiwania Monneta. Pozytywne efekty sektorowej integracji w ramach EWWiS i sukcesy ekonomiczne unii celnej Benelux zawiązanej przez Belgię, Holandię i Luksemburg zachęciły do powołania EWG. EWG przechodziła do coraz bardziej zaawansowanych form integracji od unii celnej przez wspólny rynek do unii gospodarczej i walutowej. Na kolejnych etapach powstawały wspólne instytucje wyposażane w coraz szersze kompetencje wraz z coraz większą ilością wspólnie rozwiązywanych problemów gospodarczych i społecznych. Traktatem z Maastricht powołano Unię Europejską polityczną nadbudowę wspólnoty ekonomicznej. Wcześniej Zgromadzenie Parlamentarne EWG zastąpiono Parlamentem Europejskim, którego deputowani wybierani są w wyborach bezpośrednich. W projekcie Traktatu Konstytucyjnego a później Reformującego zwiększono kompetencje Parlamentu Europejskiego. W ramach UE rozwijana jest współpraca w zakresie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych oraz ochrony praw i interesów obywateli. Polityka wizowa, azylowa i imigracyjna oraz współpraca sądownicza w sprawach cywilnych zostały poddane wspólnym procedurom decyzyjnym. W mechanizmie podejmowania decyzji w miejsce wymogu jednomyślności coraz szerzej stosowano zasadę kwalifikowanej większości.

Już tylko ten syntetyczny opis dynamiki procesów integracyjnych Wspólnoty Europejskiej upoważnia do stwierdzenia, że najlepszym punktem wyjścia dla debaty o przyszłości Europy jest analiza konsekwencji wynikających z obecnego stanu integracji gospodarczej.

*

Proces integracji gospodarczej Unii Europejskiej jest wysoce zaawansowany lecz nie jednolity. UE jest unią celną i wspólnym rynkiem 27 państw o zróżnicowanej strukturze gospodarczej i zróżnicowanym poziomie rozwoju. Unia celna oznacza prowadzenie wspólnej polityki handlowej. Utworzenie wspólnego, wewnętrznego rynku krajów zróżnicowanych strukturalnie i rozwojowo wymagało wspólnej polityki rolnej oraz polityki spójności wyrównującej bieżące korzyści z integracji, a także ustalenia jednolitych regulacji zapewniających niezakłócone funkcjonowanie wspólnego rynku czyli swobodę przepływu, towarów, usług i czynników produkcji oraz chroniących konkurencję i konsumentów. Niezbędnym warunkiem sprawnego funkcjonowania wspólnego rynku jest również pewna harmonizacja podatków pośrednich, przyjęcie wspólnych standardów w wielu dziedzinach oraz koordynacja polityki gospodarczej państw członkowskich. Wspólną polityką objęto ochronę zasobów morskich. Prowadzenie wspólnych polityk oraz działania koordynacyjne i utrzymanie koniecznego zaplecza instytucjonalnego wymaga solidarnego finansowania tych działań. W tym celu Wspólnota ustanowiła wspólny budżet. W gestii państw członkowskich pozostają podatki, przemysł, badania naukowe, ochrona środowiska, transport, energetyka, zabezpieczenia socjalne, opieka zdrowotna, oświata, kultura, sport, sprawiedliwość, polityka zagraniczna i obrona narodowa. Unia w niektórych z tych dziedzinach posiada kompetencje częściowe a w innych wspierające, koordynujące lub uzupełniające. Kraje członkowskie UE zobowiązane są do przestrzegania wszystkich wspólnych ustaleń. Traktaty o WE i UE określają procedury podejmowania decyzji w UE.

Integracja europejska nie zatrzymała się jednak na utworzeniu jednolitego, wspólnego, wewnętrznego rynku. W traktacie z Maastricht o UE postanowiono przejść do bardziej zaawansowanej formy integracji przez utworzenie Unii Gospodarczej i Walutowej.

W tym miejscu warto poczynić uwagę terminologiczną. Unia Gospodarcza i Walutowa oznacza prowadzenie wspólnej polityki gospodarczej. Polityka gospodarcza składa się z dwu członów: polityki monetarnej i polityki fiskalnej. W utworzonej w 1999 roku w ramach UE Unii Gospodarczej i Walutowej polityka fiskalna podlega koordynacji lecz pozostaje domeną państw członkowskich. Stąd też obszar euro w obecnej postaci określać by należało jako Unie Walutową.

Dwa państwa członkowskie Wielka Brytania i Dania uzyskały w Maastricht zgodę by samodzielnie określić czy chcą przystąpić do Unii Walutowej. Pozostałe państwa UE, w tym nowe państwa członkowskie, są zobowiązane na podstawie traktatów akcesyjnych do prowadzenia polityki gospodarczej zmierzającej do członkostwa w Unii Walutowej.

Poza Unią Walutową znalazła Sie Szwecja, która po referendum faktycznie ma podobny status co Zjednoczone Królestwo i Dania oraz z wyjątkiem Słowenii, Cypru i Słowacji państwa, które przyjęto do UE w 2004 roku. Wraz z powstaniem Unii Walutowej UE przestała być jednolitym układem integracyjnym. Integracja krajów członkowskich Unii Walutowej jest głębsza. Jednolitość przestała być zasadą integracyjną UE nie tylko w związku z utworzeniem Unii Walutowej a także powstaniem grupy Schengen do której nie należą Wielka Brytania i Irlandia oraz jak dotychczas niektóre nowe państwa członkowskie. Zapisy traktatów Amsterdamskiego i Nicejskiego pozwalają aby państwa członkowskie UE w liczbie co najmniej ośmiu podejmowały pogłębiona współpracę integracyjną jeśli nie będzie to naruszać postanowień traktatowych. Utworzenie grupy pogłębionej integracji wymaga zgody pozostałych państw członkowskich UE. Przystąpienie do grupy pogłębionej współpracy musi być otwarte dla pozostałych państw członkowskich UE pod warunkiem spełniania warunków uczestnictwa.

*

Utworzenie Unii Walutowej wewnątrz UE ma daleko idące konsekwencje dla dalszego rozwoju procesów integracyjnych UE. Państwa członkowskie UE, które przystąpiły do Unii Walutowej ustanowiły wspólną walutę euro i powierzyły kierowanie polityką pieniężną wspólnemu Europejskiemu Bankowi Centralnemu, który jest instytucją o charakterze federalnym. Oznacza to zrzeczenie się suwerenności na rzecz organu ponad narodowego w zakresie kreacji pieniądza oraz regulowania stóp procentowych i kursu walutowego. W gestii władz narodowych pozostała polityka fiskalna, czyli stanowienie budżetu i podatków. Sytuacja państw członkowskich Unii Walutowej upodobniła się do sytuacji regionów jednego państwa, które mimo różnic w strukturze gospodarczej poddane są tej samej polityce monetarnej. Na tym jednak podobieństwo się kończy. Występuje natomiast zasadnicza różnica. Jeśli niektóre regiony jakiegoś państwa dotknięte są trudnościami gospodarczymi jednolity system fiskalny może je łagodzić, spadają podatki płacone przez te regiony, a równocześnie mogą one otrzymać zwiększone transfery z budżetu centralnego. W Unii Walutowej powstałej w ramach UE brakuje takiego mechanizmu. Budżet Unii Europejskiej nie jest budżetem Unii Walutowej, obejmuje zaledwie 1% DNB całej "27" i służy wyłącznie do finansowania wspólnych polityk oraz funkcjonowania instytucji UE. Unia Walutowa nie przewiduje transferów dochodowych do państw członkowskich, których gospodarka wpada w recesję. W przypadku recesji lub innych zaburzeń strukturalnych państwo członkowskie Unii Walutowej musi samodzielnie uporać się z trudnościami. I to tylko za pomocą mechanizmów fiskalnych gdyż po wprowadzeniu wspólnego pieniądza utraciło możliwość posługiwania się takimi instrumentami dostosowawczymi jak polityka pieniężna lub kursowa. Jest przy tym ograniczone przyjętymi restrykcjami fiskalnymi.

Ustanowienie wspólnego budżetu wraz z przyjęciem wspólnego pieniądza było politycznie niewykonalne. Przyjęto więc pragmatyczne rozwiązanie zabezpieczające przed ryzykiem nadmiernych deficytów budżetowych w państwach członkowskich Unii Walutowej. Warunkiem przystąpienia do Unii Walutowej jest uprzednie uzyskanie wysokiego stanu stabilności gospodarczej opisanego wskaźnikami: deficytu budżetowego, zadłużenia, inflacji, stóp procentowych i kursu walutowego, które nie mogą przekraczać ustalonych norm. Trwałość Unii Walutowej w jej obecnym kształcie zależy jednak nie tylko od spełnienia kryteriów stabilności w chwili przystąpienia do Unii Walutowej lecz także od utrzymania na stałe przyjętego reżimu fiskalnego przyjętych ograniczeń fiskalnych) przez wszystkie państwa należące do Unii Walutowej. Określa się ten warunek mianem konwergencji lub zbieżności. Jeszcze przed utworzeniem Unii Walutowej uważano, ze w niektórych krajach jak np. we Włoszech lub w Hiszpanii długofalowe utrzymanie rygorystycznych wskaźników stabilności może być jednak bardzo trudne. Tę opinię opierano na doświadczeniach z przeszłości. Aby zapobiec załamaniu polityki monetarnej Unii Walutowej zawarto w 1997 roku rygorystyczny Pakt Stabilizacji i Rozwoju przewidujący ostre sankcje w przypadku nieprzestrzegania fiskalnych kryteriów zbieżności.

Różnice strukturalne miedzy krajami członkowskimi Unii Walutowej powodują, że ich gospodarki różnią się fazą cyklu koniunkturalnego i w różny sposób reagują na zmieniające się warunki zewnętrzne. Oznacza to, że w tym samym czasie odmienne mogą być ich oczekiwania co do wysokości stóp procentowych. W jednych powstać może zagrożenie inflacją w innych natomiast należałoby pobudzać działalność gospodarczą. Kiedy występuje taka sytuacja jednolita stopa procentowa jeszcze ją pogarsza. Wyższa inflacja w jednym z krajów członkowskich Unii Walutowej powoduje, że realna stopa procentowa stopa procentowa staje się tam jeszcze niższa, co powoduje dodatkową presje inflacyjną. Jeśli Europejski Bank Centralny uwzględni w swej polityce monetarnej sytuacje w tym kraju i podniesie stopy procentowe w innych trudności się pogłębią. W takim przypadku próba utrzymania zgodnych z kryteriami konwergencji deficytu budżetowego i zadłużenia przy braku możliwości dostosowania stóp procentowych do lokalnych warunków lub przeprowadzenia dewaluacji może spowodować trwałą głęboka recesję i wysokie bezrobocie. I odwrotnie obniżenie stóp procentowych może pomóc państwom zagrożonym recesją ale grozi wzmocnieniem tendencji inflacyjnych w innych, a to znaczy w całej Unii Walutowej.

Wystąpieniu ostrych sprzeczności wewnątrz Unii Walutowej przeciwdziałała do połowy 2003 relatywna słabość euro wobec dolara, co zwiększało konkurencyjność oferty eksportowej wszystkich krajów członkowskich Unii Walutowej na rynkach krajów trzecich. Niedowartościowanie euro szacowane było w 2001 roku na ponad 40% w stosunku do dolara i ponad 20% w stosunku do jena. Niewłaściwe relacje kursowe głównych walut niosą jednak niebezpieczeństwo pogorszenia koniunktury światowej. Wysoce niedowartościowane euro miało niewątpliwie negatywny wpływ na gospodarkę Japonii i Stanów Zjednoczonych. Z kolei pogorszenie sytuacji gospodarczej w USA oraz brak poprawy w Japonii skutkuje wzrostem wartości euro. W rezultacie zmniejszenie popytu na dobra eksportowane przez kraje Unii utrwala stagnację gospodarczą w Europie i zwiększa napięcia społeczne w państwach członkowskich Unii Walutowej.

Dopóki skala sprzeczności wewnątrz Unii Walutowej była niewielka i naruszenie reguł fiskalnych miało miejsce w kraju o relatywnie małej gospodarce zapisy Paktu Stabilizacji i Rozwoju pozwalały na szybkie rozwiązanie. Kiedy w lutym 2001 roku Rada UE uznała, że rozluźnienie polityki budżetowej w Irlandii może grozić pobudzeniem inflacji wystarczyło wspólne stanowisko Rady aby skłonić rząd Irlandii do korekty budżetu.71 Kiedy powstały napięcia budżetowe w dużych gospodarkach do ich rozwiązania nie wystarczyły już konsultacje i polityczne naciski.

W latach 2002-2004 okazało się, że w warunkach bliskich recesji utrzymanie deficytu budżetowego poniżej 3 proc. PKB jest politycznie niewykonalne w Portugalii, Francji, Włoszech a nawet w Niemczech, które jako warunku zawiązania unii walutowej kategorycznie żądały twardych rygorów fiskalnych. Pakt Stabilizacji i Rozwoju zaczęto poddawać krytyce uznając72, że uniemożliwia prowadzenie polityki anty-cyklicznej pobudzającej wzrost i ograniczanie bezrobocia. W rezultacie pod naciskiem Niemiec i Francji złagodzono jego rygory, co zdaniem wielu ekonomistów może zwiększyć napięcia wewnątrz Unii Walutowej.73 W połowie 2005 roku kryzys "konstytucyjny" i budżetowy w UE dodatkowo osłabił euro i pobudził spekulacje o możliwości rozpadu Unii Walutowej. Według analityków HSBC jednolita polityka stóp procentowych przyniosła szkody Włochom, Niemcom i Holandii i może skłonić ich do opuszczenia strefy euro. Jeżeli różnice gospodarcze w strefie euro będą się pogłębiać, niektórzy mogą zacząć zastanawiać się nad kosztami pozostawania przy wspólnej walucie, napisano w raporcie HSBC w lipcu 2005.74 W większości analiz wskazuje się, że w Niemczech, Francji i we Włoszech trwałe przywrócenie wymaganego reżimu fiskalnego oznacza konieczność reform ograniczających wydatki publiczne głównie w sferze społecznej. Sytuacja polityczna w tych krajach powoduje, że wprowadzenie szybkich i radykalnie liberalnych reform nie jest możliwe. Reformowanie systemu zabezpieczeń społecznych, niezbędne ze względów demograficznych wymagać będzie długiego czasu. Reformowanie wydatków publicznych ułatwiłaby poprawa sytuacji gospodarczej. Jeśli jednak polityka gospodarcza w największych państwach Unii Walutowej nie uruchomi wzrostu i nie doprowadzi do likwidacji nadmiernych deficytów budżetowych to w Unii Walutowej będą narastać ostre sprzeczności. Dalsze naruszanie Paktu będzie grozić inflacją i kryzysem walutowym. Oparcie funkcjonowania Unii Walutowej o Pakt Stabilizacji i Rozwoju przestanie wystarczać. Potrzebne będą inne rozwiązania.

*

Teoria ekonomii wskazuje, że optymalny obszar na którym funkcjonuje jedna waluta powinien się charakteryzować m.in. jednolitą strukturą gospodarczą, dużą mobilnością zasobów pracy i dużą elastycznością płac. Tych kryteriów Unia Walutowa nie spełnia.75 W tej sytuacji funkcjonowanie Unii Walutowej bez wspólnej polityki fiskalnej nie jest możliwe na długą metę. Konwergencja nie chroni przed skutkami gospodarczej asymetrii.76

Powstawanie szoków asymetrycznych może być spowodowane m.in. różnicami podatkowymi między krajami Unii Europejskiej i zmianami stawek podatkowych a także różnicami w ubezpieczeniach społecznych i polityce płac. I tak np. 35 godzinny tydzień pracy we Francji oraz polityka hamowania płac w Niemczech spowodowała silna poprawę pozycji konkurencyjnej Niemiec na koszt innych np. Włoch. Brak koordynacji w tych dziedzinach w obecnej Unii Walutowej powoduje możliwe jest uprawianie polityki zubażania sąsiada (beggar-thy-neighbor). W rezultacie potrzebne są korekty coraz silniejszych szoków asymetrycznych.77

Według poglądów monetarystycznych, de Grauwe nazywa je konsensusem frankfurcko-brukselskim, Unia Walutowa może sprawnie funkcjonować w oparciu o rygorystyczny Pakt Stabilizacji i Wzrostu i reformy strukturalne gdyż cykle koniunkturalne są efektem szoków podażowych. Jeśli jednak przyjąć pogląd neo-Keynes'owski uznający, że szoki powstają także po stronie popytowej to staje się oczywiste, że unia monetarna potrzebuje wspólnego budżetu. I jeśli nie ma ryzyka inflacji to bank centralny powinien wspierać aktywność gospodarczą i nie może być zwolniony z odpowiedzialności za bezrobocie. Definicja zadań EBC jest sprawa polityczną, co powinno wykluczać pozostawienie jej samemu bankowi.78 Podobny pogląd głosi Prezydent Francji Nicolas Sarkozy. Sarkozy postuluje utworzenie stałego sekretariatu koordynującego politykę gospodarcza państw należących do strefy euro oraz politykę EBC. Intencją Sarkozego jest ustanowienie rządu gospodarczego dla strefy euro.79

Nasilenie asymetrycznych, tzn. występujących tylko w niektórych państwach Unii Walutowej, zjawisk recesyjnych zmusi Unię Walutową do wprowadzenia wspólnych stabilizacyjnych mechanizmów fiskalnych w celu zapobieżenia jej rozpadowi, który groziłby nieobliczalnymi konsekwencjami.80

Zapewne nie będzie możliwe szybkie podjęcie decyzji, tak czy inaczej w dłuższej perspektywie nieuniknionej, decyzji już wyraźnie realizującej zamysł polityczny jaki stał za ideą utworzenia Unii Walutowej, a mianowicie powierzenia organom ponad narodowym Unii Walutowej polityki fiskalnej czyli ustanawiania wspólnego budżetu i jednolitych podatków. Wtedy cała polityka makroekonomiczna stałaby się domeną organów ponad narodowych.81 A to oznacza konieczność powołania wspólnych organów przedstawicielskich ustawodawczych i wykonawczych czyli powstania unii politycznej, czyli tworu o charakterze federalnym składającego się z członków Unii Walutowej. W wywiadzie dla Agencji France Press wybitny ekonomista specjalizujący się w problematyce monetarnej Paul De Grauwe syntetycznie przedstawił konkluzje swojej cytowanej wyżej pracy On Monetary and Political Union: Unia walutowa upadnie w perspektywie 10-20 lat jeśli nie będzie wyraźnego postępu w kierunku unii politycznej w Europie. "Unia polityczna jest logiczną konsekwencja unii walutowej. Żadna unia walutowa nie przetrwała bez politycznej unifikacji. Wszystkie upadły. Jeśli unia polityczna nie zmaterializuje się, to pojęcie obszaru euro przestanie istnieć"82

Podobny pogląd przedstawiają inni ekonomiści.83 Warto tez zacytować Jurgena Stark'a, członka izby dyrektorów EBC, który twierdzi że, "unia walutowa potrzebuje wspólnego fundamentu politycznego i politycznej woli dla gładkiego funkcjonowania."

Politycy już od dawna zdają sobie sprawę, że zawiązanie unii walutowej nieuchronnie prowadzi do integracji politycznej. Społeczeństwa państw członkowskich Unii Walutowej jak i pozostałych państw UE nie są jednak jeszcze przygotowane do zaaprobowania tak radykalnej zmiany politycznej. Świadczą o tym krytyczne reakcje na federalistyczne propozycje niemieckie i belgijskie w wielu krajach europejskich. Nie jest to oczywiście sytuacja ostateczna i nieodwołalna. Za jakiś czas, w wielu krajach Unii Walutowej zwolennicy federacyjnej Europy mogą uzyskać przewagę. Trzeba więc będzie znaleźć rozwiązania przejściowe.

Takim rozwiązaniem może być utworzenie przez Unię Walutową funduszu stabilizacyjnego, wspólnego quasi-budżetu wykorzystywanego dla łagodzenia szoków asymetrycznych i prowadzenia wspólnej polityki anty-cyklicznej.84 Fundusz umożliwiałby transferowanie zasobów finansowych do obszarów zagrożonych recesją lub zmuszonych do restrukturyzacji ułatwiając tam procesy dostosowawcze. Wymagałoby to ustanowienia w krajach członkowskich Unii Walutowej podatku, z którego fundusz stabilizacyjny byłby finansowany.85 Konstrukcja tego podatku, wyodrębnionego z podatków krajowych, musiałaby zapewniać stabilne wpływy do funduszu. Konieczna eliminacja sporów i kontrowersji między państwami członkowskimi, co do wielkości wpłat do funduszu i sposobu jego wykorzystania wymagałaby wyrównania warunków konkurencji czyli ściślejszej harmonizacji podatkowej w krajach członkowskich Unii Walutowej w odniesieniu do podatków od wartości dodanej, ujednolicenia podatku korporacyjnego oraz przyjęcia wspólnych standardów na rynku pracy.86 Można szacować, że skuteczny fundusz stabilizacyjny musiałby odpowiadać około 1 procenta DNB Unii Walutowej.87 Wraz z uruchomieniem funduszu należałoby umocnić zapisy Paktu Stabilizacji i Rozwoju. Unia Walutowa stałaby się rzeczywistą, a nie tylko z nazwy, Unią Gospodarczą i Walutową. Kraje członkowskie UGiW zachowałyby własne budżety narodowe dla finansowania polityk pozostających w gestii państw narodowych.

*

Ustanowienie funduszu stabilizacyjnego, ujednolicenie podatków i standardów socjalnych nie jest sprzeczne z zapisami traktatowymi o pogłębionej współpracy pod warunkiem, że Unia Gospodarcza i Walutowa byłaby nadal otwarta na przyjęcie pozostałych państw Unii Europejskiej.

Unia Walutowa składa się obecnie z piętnastu państw UE. O tym, że trzy stare państwa członkowskie UE pozostaną, co najmniej przez dłuższy czas poza UGiW świadczą dobitnie negatywne wyniki referendum w Danii i w Szwecji w sprawie przystąpienia do Unii Walutowej. Obywatele tych krajów mieli świadomość, że UGiW jest projektem tyle ekonomicznym co politycznym88 i to właśnie było, zdaniem wielu obserwatorów, zasadniczym powodem, że opowiedzieli się przeciwko przystąpieniu. Podobnie jest w Wielkiej Brytanii gdzie przeciwnicy wstąpienia do Unii Walutowej są jeszcze liczniejsi. Dlatego też termin referendum w sprawie przystąpienia o strefy euro kolejny raz odsunięto tam ad Kalendas graecas.

Wszystkie nowe państwa członkowskie UE są obecnie zobowiązane traktatami akcesyjnymi do prowadzenia polityki zmierzającej do członkostwa w Unii Walutowej i deklarują taki zamiar. W sytuacji istotnych zmian w funkcjonowaniu Unii Walutowej i utworzeniu rzeczywistej Unii Gospodarczej i Walutowej zapisy akcesyjne trzeba byłoby jednak skorygować, pozostawiając przystąpienie do UGiW woli kraju członkowskiego UE.

Jeśli państwa Unii Walutowej będą zmuszone do pogłębienia integracji powstaje pytanie jak będzie funkcjonować Unia Europejska. Mielibyśmy do czynienia z Unią Europejską dwu kręgów. Wewnętrznego składającego się z Unii Gospodarczej i Walutowej oraz zewnętrznego krajów powiązanych z nią unią celną i wspólnym rynkiem. Niektóre z tych krajów mogłyby aspirować do członkostwa w UGiW i po spełnieniu ustalonych kryteriów zostałyby do UGiW przyjęte. Nie byłoby jednak takiego obowiązku.

Państwa członkowskie UGiW wystąpiłyby prawdopodobnie o dostosowanie budżetu UE do powstałej nowej dualnej struktury integracyjnej. Postulowano by zapewne przebudowę polityki spójności w ramach UE. Polityka spójności ma fundamentalne znaczenia dla UGiW gdyż osłabia występowanie asymetryczność przebiegu procesów gospodarczych na jej obszarze. Państwa UGiW mogłyby zdecydować się na objęcie współfinansowania polityki strukturalnej na obszarze UGiW z funduszu stabilizacyjnego. Musiałyby się jednak zgodzić na utrzymanie funduszy strukturalnych i spójności w ramach UE i po trudnych, jak należy się spodziewać negocjacjach określić swój wkład do tych funduszy. Jednym z warunków utworzenia grupy pogłębionej współpracy jest bowiem ułatwianie przystąpienia do niej pozostałym państwom UE i co więcej poprawa spójności na całym obszarze UE leżałaby także w interesie UGiW. Logika wspólnego rynku w ramach UE nakazywałaby też utrzymanie wspólnej polityki rolnej, która niezależnie od rozwoju procesów integracyjnych będzie modyfikowana. Budżet UE obejmowałby również wszystkie pozostałe pozycje jakie dotychczas podlegają wspólnemu finansowaniu. Zbudowanie stosownych relacji ekonomicznych i instytucjonalnych między państwami UGiW i pozostałymi państwami UE korzystnych dla obu kręgów Wspólnoty Europejskiej natrafiłoby na liczne komplikacje. Ujednolicenie regulacji dotyczących rynku, warunków konkurencji i standardów społecznych wewnątrz UGiW prowadzącej wspólną politykę gospodarczą byłoby pełniejsze niż obecnie w UE. W warunkach wspólnego rynku państwa UE nie będące członkami UGiW musiałyby przyjąć te same regulacje gdyby chciały konkurować na rynku UGiW na równych prawach lub też akceptować w odniesieniu np. do świadczenia usług zasadę przestrzegania standardów pracowniczych obowiązujących w UGiW.

Trudne byłoby też uzgodnienie zasad instytucjonalnych funkcjonowania dualnej struktury UE. Konieczne byłoby ustanowienie wspólnej instytucji UGiW odpowiedzialnej za politykę gospodarczą swego rodzaju rządu gospodarczego,89 który byłby partnerem Europejskiego Banku Centralnego i decydował m.in. o sposobie wydatkowania środków funduszu stabilizacyjnego. Powołanie takiej instytucji wymagałoby zmian zakresu działania i kompetencji Komisji Europejskiej i ustalenia zasad współpracy obu ciał wykonawczych. Dodatkowe komplikacje wywołałyby zapewne kwestie dotyczące niezbędnych modyfikacji procedur decyzyjnych w UE. Skala i złożoność wszystkich kwestii, które musiałyby być rozwiązane oznacza, że potrzebny byłby nowy traktat wewnątrz traktatów o WE i UE90 lub Traktatu Konstytucyjnego jeśli zostanie ostatecznie przyjęty.

Można przypuszczać, że uzyskanie zgody nie tylko państw członkowskich Unii Walutowej ale wszystkich państw UE na pogłębioną współpracę w ramach UGiW w zarysowanym kształcie będzie bardzo trudne. Dla jednych powodem sprzeciwu byłyby polityczne konsekwencje, w istocie wejście na drogę prowadzącą wyraźnie do jakiejś formy federalnego państwa dla innych powodem mogą być prawdopodobnie trudniejsze kryteria członkostwa w UGiW niż te kwalifikujące do Unii Walutowej obecnie. Model polityczny pogłębionej współpracy w ramach UGiW byłby jednak przedmiotem debaty i przyjęte rozwiązanie może rozproszyć obawy przeciwników.

Możliwy jest także inny scenariusz. W sytuacji wystąpienia ostrych napięć w obecnej Unii Walutowej grożących jej rozpadem i braku zgody na rozwiązania o charakterze federalnym niektóre państwa członkowskie Unii Walutowej mogą zdecydować się na pogłębienie ekonomicznej i w konsekwencji politycznej integracji poza obecnymi traktatami.91 Idea federalnej Europy jest wciąż żywa we Francji w Niemczech, Belgii.92 Przystąpieniem do nowej formacji integracyjnej byłyby też zainteresowane zapewne niektóre nowe państwa członkowskie licząc na większe wsparcie rozwojowe. Trwałość państwa federalnego opiera bowiem się na solidarności.

*

Jeżeli wewnątrz Unii Walutowej nie wystąpią większe perturbacje gospodarcze to droga do unii gospodarczej i politycznej wydłuży się. W warunkach zagrożenia łatwiej podejmować radykalne decyzje. W normalnych warunkach zmobilizowanie opinii publicznej dla poparcia daleko idących reform jest znacznie trudniejsze.

Jeśli natomiast powstanie sytuacja w której aprobata przyjęcia koncepcji integracyjnej o charakterze wyraźnie federalnym będzie warunkiem rozwiązanie problemów gospodarczych w państwach członkowskich Unii Walutowej wtedy przeciwnikom tej koncepcji jej orędownicy powiedzą, że alternatywą jest rozpad Unii Walutowej i załamanie procesów integracyjnych w Europie a w konsekwencji utrata przez Europę silnej pozycji w globalnej gospodarce. Argument ten trafi zapewne do przekonania potrzebnej większości opinii publicznej. Znany ekonomista amerykański Fred Bergsten zauważył kiedyś, że Europejczycy mają rowerową teorię integracji: można tylko jechać naprzód, zatrzymanie oznacza wywrotkę.

Tylko zintegrowana politycznie Europa może skutecznie obronić własny model cywilizacyjny, którego integralną częścią jest społeczna gospodarka rynkowa. W zglobalizowanym świecie jego zachowanie przekracza możliwości państwa narodowego. Europejski model społecznej gospodarki rynkowej umożliwiający radykalne ograniczenie społecznego wykluczenia, polegający na ochronie demokracji i fundamentalnych praw człowieka oraz praw pracowniczych, ochronie dóbr wspólnych i wspólnej przestrzeni publicznej przed zamianą na towar oraz ochronie usług społecznych: służby zdrowia i edukacji jest wielkim osiągnięciem cywilizacyjnym i kulturowym. Powinien pozostać wzorem dla świata.

* Tekst artykułu opublikowanego w kwartalniku Sprawy Międzynarodowe Nr. 4, 2005 oraz w jego edycji anglojęzycznej The Polish Quarterly of Interrnational Affairs, vol.14, No..4, 2005 z małymi uzupełnieniami i zmianami redakcyjnymi
70 Por. m.in. Gilles Andreani, What future for federalism? CER Essays, 2002, Gilles Andreani, Europe's uncertain identity, CER Essays, 2000, Heather Grabbe, Ulrike Guerot, Could a hardcore run the enlarged EU?, CER Briefing note, 2004, The Future of the European Union: French and British Perspectives, Report of a seminar Franco-British Council, June 2003 ,www.francobritishcouncil.org.uk , Henrik Persson, Scenarios for the Future of the European Union, Copenhagen Institute for Futures Studies, 2003. W lit. polskiej por. A.Zielińska-Głębocka, Dynamika Unii Europejskiej w świetle teorii integracji, Studia Europejskie, 3/1999
71 Por. R. Baldwin, Ch. Wyplosz, The Economics of European Integration, Part V, Monetary Union, McGraw-Hill, 2004 str. 395
72 Por. L.Oręziak, Polityka budzetowa na obszarze euro, ( cz.II ), Bank i Kredyt, lipiec 2002
73 Por. m.in D.Gros, T.Mayer, A.Ubide, The Dog that Lost Its Bark, CEPS Policy Brief, No58/November 2004
74 Cyt za EuroPAP 13 lipca 2005
75 Syntetyczne lecz wyczerpujące omówienie literatury na ten temat por.: R. Baldwin,Ch. Wyplosz, op.cit. Part V, Monetary Union
76 Już od dawna uważa się, że w Unii Walutowej koordynacja polityki gospodarczej jest nie wystarczająca i postuluje się prowadzenie wspólnej polityki gospodarczej por. m.in. P.Jacquet, J.Pisani-Ferry, Economic policy co-ordination in the euro-zone, CER , January 2001, L.M.Pacheco, Fiscal federalism, EMU and shock absorption mechanism: a guide to literature, European Integration online Papers, vol.4, 2000, str. 5-6
77 Por. Paul De Grauwe, On Monetary and Political Union, May 2006, maszynopis
78 j.w.
79 Sarkozy pushes for more control of European central bank, EUobserver, 21.07.2008
80 Interesujące rozważania i przegląd literatury na ten temat zawierają następujące artykuły: K. Szeląg: Federalizm fiskalny a Unia Gospodarcza i Walutowa, cz. I i II, "Wspólnoty Europejskie", 2003, nr 11, 12; idem: Polityka gospodarcza w strefie euro: koordynacja czy centralizacja? "Bank i Kredyt", 2004, nr 5; L. Oręziak: Aktualne i przyszłe kierunki rozwoju obszaru euro. "Bank i Kredyt", 2000, nr 12; G. Paluszak: Euro jako szansa czy zagrożenie Europejskiej Unii Walutowej, federalizmu fiskalnego i unii politycznej? "Wspólnoty Europejskie", 2003, nr 2.
81 Taki kierunek rozwoju europejskiej UW przewidywał jeszcze przed jej powstaniem M. Feldstain, The political economy of the European Economic and Monetary Union: political sources of an economic liability, Journal of Economic Perspectives, 11 (4),1997
82 Cyt. za EUobserver, 24.04.2006
83 Por. B.J.Cohen, Beyond EMU, The Problem of Sustainability, w: B. Eichengreen, J.A. Frieden ed., The Political Economy of European Monetary Unification, Oxford UP, 2001
84 Już w latach 1993-95 antycypowano konieczność ustanowienia takiego funduszu i zgłaszano wiele propozycji, omawia je Konrad Szeląg , Federalizm fiskalny a Unia Gospodarcza i Walutowa ,op.cit. cz.II
85 Por. L.M.Pacheco, op.cit.Fiscal federalism, EMU and shock absorption mechanism: a guide to literature, European Integration online Papers, vol.4, 2000, str. 5-6
86 Por. K. Szeląg, Jednolita polityka budżetowa w strefie euro - realna wizja czy utopia?, Bank i Kredyt, listopad-grudzień 2003
87 Por. Konrad Szeląg, Federalizm fiskalny a Unia Gospodarcza i Walutowa,.op.cit., cz.II
88 Por. Gilles Andreani, op.cit.oraz Heather Grabbe, Ulrike Guerot, op.cit. uwagi o przebiegu konferencji w Maastricht
89 Taką propozycję przedłożył już w 2000 roku francuski premier Lionel Jospin
90 Określenia takiego użył po raz pierwszy Jacques Delors a za nim Joschka Fischer por. Gilles Andreani, What future for federalism? op. cit., str. 17
91 Warto zacytować opinię Heather Grabbe i Ulrike Guerot z przytoczonej już pracy Could a hardcore run the enlarged EU?: So core Europe, if it happens, is more likely to be created outside the treaties.
92 Por. m.in. Gilles Andreani, op. cit., Heather Grabbe, Ulrike Guerot, op.cit.