Traktat Lizboński

Mandat negocjacyjny ustalony na szczycie w Brukseli w czerwcu 2007 roku oparty był na treści Traktatu Konstytucyjnego. Mandat dokładnie określał które zapisy z Traktatu Konstytucyjnego zostaną wyłączone, zmienione lub uzupełnione.

Konferencja Międzyrządowa rozpoczęła obrady spotkaniem ministrów spraw zagranicznych w lipcu 2007 roku na których Portugalia sprawująca prezydencję przedstawiła wstępny projekt traktatu reformującego. Jego ostateczny kształt został uzgodniony na szczycie UE w Lizbonie w październiku 2007 roku i podpisany w Lizbonie 13 grudnia 2007 roku.

Traktat Reformujący zwany teraz Lizbońskim zawiera zapisy odnoszące się zarówno do Traktatu o UE jak i Traktatu o ustanowieniu WE. Traktat przenosi osobowość prawną ze Wspólnoty Europejskiej na Unię Europejską. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską otrzymuje nazwę Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Traktaty nie definiują czym jest Unia Europejska określają natomiast jej cele. Traktatem Lizbońskim umocniono dodatkowo aksjologie UE przez postanowienie o prawnie wiążącym traktatowym charakterze Karty Praw Podstawowych. Niektóre cechy UE nadają jej charakter organizacji międzynarodowej. W Traktacie uregulowano zatem sposób wychodzenia z Unii Europejskiej państwa, które postanowiłoby ja opuścić. Obawy części opinii publicznej w wielu państwach członkowskich, że UE staje się super-państwem spowodowały, że odstąpiono od nazwy konstytucja oraz zrezygnowano z zapisanych w TK symboli Unii, takich jak flaga i hymn.

Nadanie Karcie mocy prawnej wzmacnia prawa obywateli Unii. Teraz będą mogli powoływać się bezpośrednio na Kartę i dochodzić swoich praw opartych na prawie unijnym przed sądami w UE. Polska i Zjednoczone Królestwo wystąpiły jednak o przyjęcie protokołu ograniczającego stosowanie Karty do praw, które zapisane są w ich prawie krajowym. Zastrzeżenia brytyjskie wobec Karty wiążą się ze sprawami pracowniczymi i socjalnymi. Polska natomiast wyrażała obawy przed możliwością narzucenia polskiemu prawu niechcianych standardów w sferze moralnej i obyczajowej. Polska dołączyła do traktatu jednostronną deklarację w której podkreślono, iż Polska "biorąc pod uwagę tradycje ruchu społecznego "Solidarność" i jego ważną rolę w walce o prawa socjalne i pracownicze, w pełni szanuje prawa pracownicze i socjalne, a w szczególności te potwierdzone w Karcie Praw Podstawowych".

Nadanie Unii Europejskiej osobowości prawnej pozwoliło na traktatowe określenie sposobu podejmowania decyzji dotyczących współpracy w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz walki z przestępczością, współpracy sądownicza w sprawach karnych i współpracy policyjnej.

Główne modyfikacje traktatowe zawarte w Traktacie Lizbońskim dotyczą systemu instytucjonalnego UE. W tym zakresie nowy traktat zachowuje najważniejsze zapisy Traktatu Konstytucyjnego. Traktat wprowadza stanowisko przewodniczącego Rady Europejskiej oraz stanowisko wysokiego przedstawiciela do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, którego w TK nazywano ministrem spraw zagranicznych. Przewodniczący UE będzie wybierany przez Radę Europejską na dwa i pół roku z możliwością drugiej kadencji. Wysoki Przedstawiciel zasiądzie w Komisji Europejskiej jako jeden z jej wiceprzewodniczących i połączy obowiązki dotychczasowego wysokiego przedstawiciela UE ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz komisarza ds. stosunków zewnętrznych. Jego działalność będzie wspierana przez "Europejską Służbę Działań Zagranicznych". Wysoki Przedstawiciel będzie ponadto przewodniczył Radzie (zwanej wcześniej Radą UE lub Radą Ministrów) w składzie ministrów spraw zagranicznych. Przewodnictwo Rady w innych składach będzie miało charakter grupowy i będzie powierzane co 18 miesięcy trzem państwom, które kolejno sprawują prezydencję.

Liczebność Komisji Europejskiej zredukowano do 18 członków. Traktat przewiduje jednak, że do 2014 roku wszystkie państwa członkowskie zachowają prawo do delegowania do Brukseli po jednym komisarzu. Później liczba komisarzy zostanie zmniejszona do dwóch trzecich liczby państw, chyba że Rada Europejska jednogłośnie postanowi inaczej.

Traktat wzmacnia kompetencje Parlamentu Europejskiego w mechanizmie podejmowania decyzji, w stanowieniu budżetu oraz w zakresie kontroli politycznej UE.

Liczba członków Parlamentu Europejskiego wyniesie od następnej kadencji 751, w tym przewodniczący PE. Traktat precyzuje, że państwo Unii o największej liczbie obywateli (obecnie Niemcy) będzie miało 96 deputowanych (teraz 99), a o najmniejszej (Malta i Luksemburg) po 6. O składzie PE po przyjęciu nowych członków decyduje Rada Europejska po uzyskaniu zgody Parlamentu.

Usprawnieniu procesu decyzyjnego Unii służyć ma zastąpienie zasady jednomyślności w Radzie czyli zniesienie prawa weta w ponad 40 sprawach, głównie proceduralnych, ale jednomyślność utrzymano w decyzjach dotyczących tak zasadniczych kwestiach jak zmiany w traktatach, poszerzenie UE, polityka zagraniczna i obronna, zabezpieczenie socjalne, podatki i kultura.

Traktat wprowadza zasadniczą zmianę w rozkładzie głosów przy podejmowaniu decyzji w Radzie w dziedzinach, w których stanowi ona kwalifikowaną większością głosów. Obowiązywać będzie zaczerpnięty z Traktatu Konstytucyjnego system podwójnej większości państw co najmniej 55 proc. państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65 proc. obywateli UE. Do zablokowania decyzji potrzebne będą głosy państw, które maja co najmniej 35 proc. ludności UE plus jedno państwo członkowskie. w niektórych przypadkach większość kwalifikowana wymaga 72 proc. państw.

Na wniosek Polski przywódcy państw UE uzgodnili, że do 1 listopada 2014 roku będą obowiązywały dotychczasowe, korzystne dla Polski zasady głosowania w Radzie UE, które przewiduje Traktat z Nicei. Dopiero potem zacznie obowiązywać system podwójnej większości. Przez prawie trzy kolejne lata - od 1 listopada 2014 do 31 marca 2017 roku - każdy kraj będzie mógł zażądać jednak powtórnego głosowania w systemie nicejskim i jeśli zbuduje mniejszość blokującą - decyzja nie zapadnie.

Od marca 2017 roku nie będzie już możliwości głosowania metodą nicejską, ale kraje będą mogły zastosować hamulec bezpieczeństwa przewidziany w tzw. kompromisie z Joaniny. Pozwala on na odwlekanie podejmowania decyzji w Radzie przez "rozsądny czas". Mechanizm będzie mógł być użyty, jeśli wystąpią o to kraje reprezentujące co najmniej 19 proc. ludności UE - tyle, ile dziś mają np. łącznie Polska i Francja. Euro- system podwójnej większości konstytucja zakładała pułap 26,25 proc.

Na szczycie w Lizbonie zapadła decyzja, że mechanizm z Joaniny zapisany będzie w deklaracji dołączonej do traktatu, natomiast w osobnym protokole przyjęto wymóg jednomyślności wszystkich państw UE przy jakichkolwiek zmianach w tym mechanizmie w przyszłości.

Zwiększono znaczenie parlamentów narodowych w procesie stanowienia prawa unijnego dzięki wprowadzeniu zasady wczesnego ostrzegania. Wszystkie projekty aktów prawnych będą musiały być przedstawione parlamentom narodowym, które będą miały prawo kontroli czy kompetencje są należycie dzielone między Unią a państwami członkowskimi.

W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dodano nowy tytuł Energetyka. Znajdujemy tam zapis stwierdzający, że celem polityki Unii w dziedzinie energetyki prowadzonej w duchu solidarności jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania rynku energetycznego, wspieranie efektywności energetycznej i połączeń sieciowych.

Traktat z Maastricht ustanawiał Unię Europejską jako polityczną nadbudowę Wspólnot i określił datę oraz sposób zawiązania Unii Gospodarczej i Walutowej. Integracja europejska znalazła się na znacznie wyższym poziomie. Traktaty Nicejski i Amsterdamski miały charakter rewizyjny. Traktat Konstytucyjny zapowiadał za pomocą nazwy i symboli kierunek w jakim zmierza Unia Europejska. I na tym właśnie polegało jego znaczenie Do Traktatu Lizbońskiego przeniesiono niemal wszystkie zapisy Traktatu Konstytucyjnego w odniesieniu do instytucji i funkcjonowania Unii lecz jest tylko traktatem rewizyjnym bo zabrakło w nim wizji i nowych rozwiązań integracyjnych. Jego dominująca cechą jest uelastycznienie procedur decyzyjnych oraz zapisów dotyczących polityk unijnych. Po przyjęciu Traktatu Lizbońskiego nie będzie w traktach unijnych zapisów, które blokowałyby pogłębienie integracji, nowe ukształtowanie polityk unijnych czy też rozszerzenie Unii. Zgoda rządów państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego i w ograniczony sposób Parlamentów Narodowych wystarczy aby wprowadzić bardzo zasadnicze zmiany do funkcjonowania UE. Na tym właśnie polega istota TL. I dlatego też szczególnie ważne było ustanowienie sposobu rozdziału głosów.

Główni autorzy Traktatu Lizbońskiego Nicolas Sarkozy i Angela Merkel uważają, że "uzgodnione w Traktacie innowacje są konieczne, by uczynić Unię Europejską sprawniejszą i bardziej demokratyczną. Pozwolą one Europie szybko reagować na wyzwania przed którymi stoją mieszkanki i mieszkańcy Europy.66

Jest oczywiste, że pragmatyzm TL uczyni Unię sprawniejszą. Pozwoli dla przykładu jeśli taka będzie wola państw na podjęcie wspólnej solidarnej polityki energetycznej pozwoli na znacznie bardziej skoordynowana politykę obronną i bezpieczeństwa. Traktat uczyni UE bardziej demokratyczną bo Parlament Europejski, jego większość polityczna będzie miała wpływ na obsadzenie stanowiska Przewodniczącego Komisji i jej składu. Konsekwencje tego mogą być niezwykle dalekosiężne bo mogą zadecydować czy UE będzie ewoluować w kierunku neoliberalnej wolnej konkurencji bez solidarności, czy też będzie kierowała się oczekiwaniami większości obywateli Unii, którzy chcieliby Unia gwarantowała im przyzwoita ochronę socjalną. Można uznać, że te oczekiwania zostały dobitnie wyrażone w referendach francuskim, holenderskim i irlandzkim oraz potwierdzone w licznych badaniach Eurobarometru. Ten aspekt może w końcu określić przyszły kształt UE. W debacie po upadku TK nawet Kanclerz Angela Merkel w nadziei na uratowanie TK proponowała uzgodnienie i ratyfikowania wraz z Traktatem Konstytucyjnym "deklaracji społecznej" zapewniającej obywateli o społecznym wymiarze UE.

Dwaj Polscy eksperci uważają, że większa elastyczność procesu decyzyjnego pozwoli na dalszą liberalizację w ramach rynku wewnętrznego.67 To prawda ale pozwoli także na rzeczywiste stosowanie klauzuli społecznej. Tego terminu w TL nie ma bo był zbyt mocny, zbyt jednoznaczny a Traktat ma pozwalać na różne rozwiązania. Ostatni raz w dokumentach oficjalnych termin ten występował w Mandacie dla Konferencji Międzyrządowej przygotowującej Traktat zwany teraz Lizbońskim. Mandat jednak wypełniono wpisując do art. 9 TfUE, że przy określaniu swoich polityk i działań Unia bierze pod uwagę wymogi związane ze wspieraniem wysokiego poziomu zatrudnienia, zapewnieniem ochrony socjalnej (...) Sposób interpretacji i realizacji tego zapisu będzie zależał od politycznego składu Komisji.

66 PAP 13.06.2008
67 J.Barcz, P. Świeboda, Co dalej z Traktatem z Lizbony? Uwarunkowania strategii dla Polski, Demos Europa str. int., 15.07.2008