Debata po upadku Traktatu Konstytucyjnego

W debacie europejskiej jaka toczyła się od połowy 2005 roku większość zabierających głos polityków i komentatorów uznała, że odejście od reform, zawartych w projekcie tzw. Traktatu Konstytucyjnego grozi paraliżem Unii i osłabieniem jej pozycji na arenie światowej. Ich zdaniem reformy głównie instytucjonalne są konieczne by usprawnić prowadzenie polityk przez UE. Obowiązujący w Traktacie Nicejskim system decyzyjny, po wielkim rozszerzeniu UE i oczekiwanym przyjęciu kilku nowych państw spowalnia procesy integracyjne. Zróżnicowanie rozwojowe pogłębione w rezultacie rozszerzenia zaostrza sprzeczności interesów wewnątrz Unii. Z kolei brak osobowości prawnej UE osłabia jej znaczenie międzynarodowe. Unia musi być skuteczna zarządzana by sprostać wyzwaniom politycznym i ekonomicznym współczesnego świata.

W ogłoszonym w końcu listopada 2005 roku dokumencie Komisja Europejska zwracała uwagę na bardzo wysokie koszty odrzucenia Traktatu Konstytucyjnego. Brak proponowanych w Traktacie Konstytucyjnym zmian w sposobie podejmowania decyzji powoduje, że bardzo trudne jest rozwiązanie palących problemów takich jak polityka energetyczna w kontekście rosnących cen ropy i zagrożenia dostaw gazu, czy też polityka imigracyjna w kontekście rosnącej nielegalnej imigracji. Bardzo też trudno sprostać oczekiwaniom obywateli w odniesieniu do poprawy bezpieczeństwa i walki z terroryzmem. Współpraca państw członkowskich w tych dziedzinach ograniczona jest zasadą jednomyślności.

W całej UE około 60% badanych, także we Francji i w Holandii uważało, że potrzebna jest europejska konstytucja. Jednak prawie połowa Europejczyków chciała renegocjacji tekstu Traktatu Konstytucyjnego, tylko 13% odrzucenia, a 23% kontynuowania ratyfikacji. Chociaż prawie połowa Finów popierała Traktat Konstytucyjny to jednak 54% chciała jego renegocjacji. Podobnie w Estonii gdzie mimo wysokiego poparcia dla Traktatu renegocjacji chciało 59% obywateli.52 Rezultaty tych badań miały oczywiście wpływ na kształtowanie wypowiedzi polityków i ich propozycji wyjścia z powstałej sytuacji.

Obradująca w czerwcu 2006 Rada Europejska postanowiła, że na początku 2007 roku państwo sprawujące prezydencję czyli Niemcy przedstawią, w oparciu o szerokie konsultacje z państwami członkowskimi, raport oceniający stan dyskusji dotyczącej pożądanych reform w UE po odrzuceniu Traktatu Konstytucyjnego we Francji i Holandii oraz zawieszeniu procesu ratyfikacyjnego w kilku państwach członkowskich. W raporcie wskazane miały być możliwe dalsze działania. Raport posłużyć miał Radzie Europejskiej do określenia sposobu kontynuowania reform UE. Niezbędne decyzje miały zostać podjęte nie później niż w połowie 2008 roku. W 2007 roku Komisja miała przedstawić też fundamentalny przegląd funkcjonowania jednolitego rynku. Uznano, że skoro w 2009 roku będzie wybierany nowy skład PE i Komisji to do tego czasu powinna być jasność co do podstaw prawnych UE. Dyskusję o przyszłości prowadziła także kierowana przez włoskiego ministra Guliano Amato grupa wybitnych europejskich polityków, jej końcowy raport miał być ogłoszony przed czerwcowym szczytem UE w 2007 roku.

Rada Europejska wezwała także do przyjęcia przez przywódców państw UE w dniu 25 marca 2007 roku w Berlinie deklaracji upamiętniającej 50-lecie Traktatów Rzymskich w której przedstawione będą europejskie wartości i ambicje oraz potwierdzenie wspólnej woli ich realizacji.

Zgodnie z konkluzjami Rady UE w Porozumieniu Międzyinstytucjonalnym w sprawie budżetu UE w latach 2007-13 Komisja Europejska została wezwana do przeprowadzenia pełnego i szeroko zakrojonego przeglądu obejmującego wszystkie aspekty wydatków i zasobów UE, włączając w to Wspólna Politykę Rolną oraz rabat Zjednoczonego Królestwa. Sprawozdanie Komisji z przeglądu ma zostać przedłożone w roku 2008/2009. KE zlecono także przedstawienie definicji tzw. zdolności absorpcyjnej Unii czyli zdolności do przyjęcia nowych członków. Komisja uznała, że nie jest to właściwy termin i zdefiniowała zdolność integracyjną. Zdaniem KE zdolność integracyjna UE zależy od tego czy przyjęcie nowych krajów do Unii w danej sytuacji, w określonym czasie nie zagrozi realizacji zapisanych w traktatach celów Wspólnoty.53 Można tę poprawną politycznie definicję uznać za czwarte kryterium kopenhaskie.54 Tym razem skierowane do państw członkowskich UE a nie do kandydatów.

Nałożenie się w czasie wszystkich tych działań spowodowało niewątpliwie olbrzymie trudności negocjacyjne. W tych warunkach trudno buło oczekiwać szybkiego uzgodnienia i zredagowania nowego Traktatu spełniającego postulaty sformułowane w Nicei i w Laeken czy też nowej poprawionej i uzupełnionej wersji traktatu Konstytucyjnego.

Poddanie ratyfikacji Traktatu referendum we Francji i w Holandii i ich negatywny wynik miał dodatkowe konsekwencje dla wprowadzania istotnych zmian traktatowych. Tylko w Irlandii zapis konstytucyjny powoduje, ze zmiana traktatów unijnych wymaga ratyfikacji w drodze referendum. W innych państwach ratyfikacja należy do parlamentu i prezydenta. Otóż spodziewano się, że teraz opinia publiczna w większości krajów członkowskich będzie się domagać referendum przy okazji każdej zmiany w funkcjonowaniu UE jaka podlega ratyfikacji. Politycy różnych orientacji w kampaniach przedwyborczych obiecywali obywatelom, że nie będą godzić się na wzmocnienie władzy Wspólnoty bez akceptacji w drodze referendum.55

O oczekiwaniach opinii publicznej w tym względzie świadczą wyniki badań Eurobarometru opublikowane na początku lipca 2006. W Finlandii gdzie zapowiedziano ratyfikację w Parlamencie 57% obywateli chciałoby jednak referendum, a tylko 23 % popiera ratyfikację w Parlamencie. Podobne wyniki zanotowano w Estonii.56

Przekonanie, że opinia publiczna w krajach członkowskich będzie oczekiwała ratyfikacji w drodze referendum skłoniło kanclerza Schuessel'a do zaproponowania by zmodyfikowany Traktat Konstytucyjny przyjąć w referendach w całej UE, we wszystkich krajach równocześnie. Traktat zostałby przyjęty gdyby opowiedziało się za nim większość obywateli UE i większość państw. Akceptacja tej propozycji oznaczałoby jednak de facto uznanie federalnej struktury UE bez wcześniejszej zgody państw członkowskich na tak istotną zmianę charakteru UE. W niektórych krajach zgoda na takie referendum wymagałaby zmiany konstytucji.

Doświadczenie Francji i Holandii wskazywało, że istnieje poważne ryzyko upadku kolejnego projektu Traktatu w wyniku przegranego referendum w jakimś kraju Unii, nie spowodowanego sprzeciwem wobec poszczególnych zapisów projektu lecz z innych powodów jak n. p. niezadowolenia z własnego rządu. By zmniejszyć ryzyko takiego niebezpieczeństwa trzeba by było najpierw przeprowadzić w UE wielką publiczną debatę, która tym razem odpowiedziałaby na najważniejsze dla obywateli pytania. W debacie należałoby podjąć w pierwszym rzędzie te kwestie, które wzbudzały największe zaniepokojenie opinii publicznej. Wielu obserwatorów wyrażało przekonanie, że dopóki przywódcy UE nie zapewnią obywatelom oczekiwanych gwarancji socjalnych nie uzyskają poparcia dla głębszych reform. W niektórych starych państwach członkowskich obawy związane ze skutkami rozszerzenia wywoływały żądania fundamentalnej debaty dotyczącej rozszerzenia UE i określenia granic UE.

Zdaniem wielu analityków dopiero po całej serii debat publicznych i w parlamentach narodowych będzie można zdecydować czy jest szansa na uzgodnienie i ratyfikację nowego ambitnego całościowego projektu Traktatu, który może lepiej nazwać Podstawowym lub Zasadniczym niż Konstytucyjnym, czy może wprowadzić tylko niezbędne korekty usprawniające działanie Unii.

W umowie centro-lewicowej koalicji holenderskiej zawartej w lutym 2007 roku uzgodniono, że nowy traktat nie powinien być nazwany konstytucyjnym i w sposób istotny powinien różnić się od odrzuconego w referendum.57 Holendrzy oczekiwali, że nowy projekt będzie ograniczał biurokrację unijną oraz zawierał odniesienia do zmian klimatycznych i rozszerzenia.

Nicolas Sarkozy kandydujący na urząd prezydenta Francji, proponował by celem usprawnienia funkcjonowania UE przyjąć minitraktat w postaci ograniczenia stosowania veta i zreformować budżet przez wprowadzenie podatku europejskiego. Realizacja pierwszej części tej propozycji byłaby oczywiście tym łatwiejsza do uzgodnienia im krótsza byłaby lista rezygnacji z veta. Jednak nawet bardzo krótka lista wywoła ostre spory. Wydawałoby się, dla przykładu, że nikt nie powinien mieć wątpliwości, co do postanowień ułatwiających walkę z terroryzmem. Tymczasem Niemcy odrzucili propozycje Komisji europejskiej by znieść prawo veta w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości a premier Irlandii Bertie Ahren zapowiadał sprzeciw wobec zwiększenia uprawnień wspólnotowych w odniesieniu do przestępstw kryminalnych. Z kolei uwolnienie Unii od osłabiających ją, gorszących sporów budżetowych jest ze wszech miar potrzebne. Propozycja ustanowienie podatku europejskiego wzbudza jednak liczne kontrowersje Takie projekty istnieją ale wydaje się, że Komisja boi się je forsować aby nie wywoływać nowych sporów. Koncepcja podatku europejskiego zależy głównie od generalnej koncepcji integracyjnej, co do której nie ma zgody. Kiedy kanclerz Schuessel, na początku prezydencji austriackiej przypomniał o propozycjach Komisji zreformowania dochodów budżetu UE nikt nie podjął tego tematu.

Propozycja Sarkozy'ego wywołała bardzo niechętne reakcje w Berlinie i w Komisji Europejskiej. Kanclerz Angela Merkel uznała, że można wykorzystać obchody 50-lecia Wspólnoty Europejskiej dla odbudowy zaufania do integracji obywateli UE i przyjąć całościowy dokument konstytucyjny do końca 2009 roku zachowując główne postanowienia Traktatu Konstytucyjnego.

Bardzo podobne stanowisko przyjęła wspomniana już grupa wybitnych polityków europejskich m.in. byli prezydenci Francji, Włoch, Portugalii a także b. minister spraw zagranicznych Niemiec Joschka Fischer. W opublikowanej we Florencji w listopadzie 2006 roku deklaracji wzywali do przyjęcia uzupełnionej wersji Traktatu Konstytucyjnego do końca obecnej kadencji Parlamentu Europejskiego i Komisji. Sygnatariusze deklaracji uważali, że należy utrzymać bez zmian zapisy części pierwszej i drugiej Traktatu Konstytucyjnego czyli zapisy o wartościach i celach UE oraz zapis fundamentalnych praw obywatelskich. Natomiast zapisy części trzeciej odnoszące się do polityk wspólnotowych powinny być uściślone.

Na madryckim spotkaniu przyjaciół Konstytucji minister spraw zagranicznych Hiszpanii proponował by tekst Traktatu Konstytucyjnego był uzupełniony przez włącznie kryteriów rozszerzenia i zapisów dotyczących imigracji, energii zmian klimatycznych, polityki obronnej i europejskiej przestrzeni społecznej. Natomiast przedstawiciel Belgii uznał, że projekt Traktatu Konstytucyjnego to minimum minimorum niezbędnych zmian traktatowych.58

Komisja Europejska podzielała takie stanowisko. Zdaniem Komisarz Margot Wallstrom nie można rozpoczynać nowej dyskusji lub odkładać realizację ważnych reform, które były starannie wynegocjowane i cieszą się szerokim poparciem takich jak rozkład głosów i zasady głosowania większościowego, powołanie ministra spraw zagranicznych Unii, wzrostu znaczenia Parlamentu Europejskiego i uprawomocnienie Karty Praw Podstawowych. Pani Wallstrom uważała, że zapisy Traktatu Konstytucyjnego odnoszące się do wymienionych spraw powinny zostać nienaruszalnym rdzeniem nowego tekstu. Zapisy dotyczące innych spraw mogłyby być zmienione. Także w opinii innej pani Komisarz Benity Ferraro-Waldner tekst Traktatu Konstytucyjnego powinien być wzbogacony a nie skrócony. Takie stanowisko wymagało odpowiedzi na pytanie: co trzeba dodać do Traktatu Konstytucyjnego by nie odejmować niczego co w nim najważniejsze?

Jeśli analiza oczekiwań społecznych wobec UE oparta na badaniach opinii publicznej w państwach członkowskich była prawidłowa to w zmodyfikowanym projekcie znaleźć się powinny zapisy definiujące europejski model społeczny, gwarantujący określone standardy oraz zapisy charakteryzujące działania na rzecz trwałego rozwoju i zwalczania bezrobocia. Jeszcze przed objęcie Prezydencji Kanclerz Angela Merkel proponowała uzgodnienie i ratyfikowania wraz z Traktatem Konstytucyjnym "deklaracji społecznej" zapewniającej obywateli o społecznym wymiarze UE. Nawiązywali do tej propozycji na początku 2007 roku kandydująca w wyborach prezydenckich socjalistka Segolene Royal, a także Premier Luxemburga Jean-Claude Juncker.59 Juncker uważał, że deklaracja powinna odnosić się m.in. do wyznaczania płacy minimalnej oraz określić minimalne standardy dotyczące zwolnień pracowników. Politycy i komentatorzy wymieniali też inne obszary, jakie ich zdaniem miałyby znaleźć się w nowym traktacie. Niektóre z nich wzbudzały jednak gwałtowne spory jak przytoczony już przykład nowej koncepcji finansowania UE, ale przede wszystkim właśnie koncepcja deklaracji społecznej. Niektóre formacje polityczne zarówno rządzące jak i opozycyjne w poszczególnych krajach członkowskich były zdecydowanie przeciwne socjalnej Europie inne uważały, że wzmocnienie gwarancji socjalnych w nowym traktacie jest warunkiem jego ratyfikacji.

Andrew Duff, brytyjski eurodeputowany z frakcji Liberałów, uważał za konieczne włączenie do projektu zapisów odnoszących się do rządów gospodarczych Unii, zapobiegania skutkom zmian klimatycznych a także polityki rozszerzania Unii.60 Zdaniem Duff'a zmiany tekstu traktatu nie mogą polegać jedynie na zmianie redakcji lecz muszą mieć charakter polityczny. Komisarz Wallstrom wyraziła sympatię dla Planu B posła Duff'a odrzuciła jednak zdecydowanie jego pomysł aby dołączony do nowego traktatu proponowany przez Angelę Merkel Protokół o Unii Socjalnej miał być dobrowolny. Z kolei Bernard Bot holenderski minister spraw zagranicznych, który krytykował nadmierne regulacje unijne i nie chce ani flagi ani unijnego hymnu, uważał, że UE powinna otrzymać nowe silne uprawnienia w dziedzinach bezpieczeństwa energetycznego, walki ze zorganizowaną przestępczością, ochrony środowiska. Jego zdaniem celem eliminacji złych skutków rozszerzenia do nowego traktatu należałoby włączyć kryteria kopenhaskie uzupełnione definicją zdolności do rozszerzenia. Nie zgadzał się natomiast na zachowanie w traktacie Karty Praw Podstawowych.

Zwróćmy jeszcze uwagę, że zatrzymanie procesu ratyfikacji TK w wyniku negatywnych rezultatów referendów we Francji i Holandii spowodowało, m. in. że nie wszystkie najważniejsze spory zostały ujawnione. Kampanie przed referendalne w Danii, Irlandii, Polsce, Szwecji, Zjednoczonym Królestwie zapewne rozszerzyłyby i skomplikowały kontrowersje dotyczące reform Unii jeszcze bardziej.

Spory na temat przyszłość UE mają miejsce nawet wewnątrz poszczególnych obozów politycznych. Europejska Partia Liberalna (ELDR) i frakcja liberalna w Parlamencie Europejskim nie były w stanie uzgodnić wspólnej "liberalnej" wizji nowego traktatu.61 Europejczyków zasadniczo różnią poglądy na przyszłość Europy.

Istotę fundamentalnego sporu dobrze oddaje propozycja duńskiego euro-deputowanego Jens-Peter,a Bonde, który uważa, że zamiast manipulować opinią publiczną za pomocą zmian redakcyjnych w odrzuconej konstytucji powinniśmy zacząć od początku, powołać nowy konwent dla opracowania dwu wersji traktatu. Wersję A dla Unii jako państwa i wersję B dla Europy suwerennych państw (Europe of democracies) Europejczycy w ogólnoeuropejskim referendum będą mogli wybrać jedną z tych dwu opcji reprezentujących radykalna alternatywę współpracy europejskiej.62 On sam jak mówi jest zwolennikiem wersji B ale jest gotów podporządkować się jeśli wygra opcja federacyjna.

Propozycja ta politycznie była nie do zaakceptowania gdyż groziła ostrą polaryzacją a przez to głębokim kryzysem UE. Ani opinia publiczna ani rządy państw członkowskich Unii nie są przygotowane do tak radykalnych rozstrzygnięć.

Coraz bardziej oczywiste stawało się przekonanie, że wobec dużych rozbieżności opinii szansa na szybkie uzgodnienie projektu nowego traktatu była praktycznie żadna. Taki właśnie wniosek wyciągnęła przygotowująca się do Prezydencji Niemiec kanclerz Angela Merkel. Angela Merkel uznała jednak, że niektóre zmiany w funkcjonowaniu UE są absolutnie niezbędne i kiedy objęła przewodnictwo UE zdecydowała, że nie będzie kontynuować szerokiej debaty publicznej na temat zrewidowania Traktatu Konstytucyjnego lecz celem wprowadzenia nowych regulacji traktatowych od 2009 roku skupi się na poufnych rozmowach z rządami państw członkowskich.

Takie oświadczenie Kanclerz Angela Merkel złożyła Parlamencie Europejskim.63 Wywołało to ostre repliki. Daniel Cohn-Bendit leader Zielonych w Parlamencie Europejskim mówił : Potrzebujemy publicznej debaty, potrzebujemy konwencji, potrzebujemy głosowania.64 Z kolei pani komisarz do spraw komunikacji Margot Wallstrom stwierdziła: Bez zaangażowania obywateli ten projekt nigdy nie zostanie zrealizowany. Trzeba go zakotwiczyć w świadomości zwykłych obywateli, szczególnie jeśli będzie ratyfikowany w drodze referentów.65

Głosy te nie zmieniły postanowień Angeli Merkel. Z żelazną konsekwencją realizowała swój zamiar. Jej determinacja miała cztery istotne uzasadnienia. Po pierwsze odejście od systemu podejmowania decyzji uzgodnionego w Nicei i przyjęcie nowego systemu wzmacniało pozycję Niemiec w UE a Merkel w Niemczech. Po drugie sprawując prezydencję miała największy wpływ na postanowienia szczytu Rady Europejskiej w sprawach traktatowych. Po trzecie była przekonana, ze uda się jej uratować oparty na długo uzgadnianym konsensusie starych państw członkowskich system decyzyjny zapisany w Traktacie Konstytucyjnym. Po czwarte wiedziała, że wszystkie poprzednie traktaty rewizyjne jak i pierwotny Traktat o EWG nie były uwieńczeniem demokratycznych procedur a rezultatem debat elit politycznych.

Na spotkaniu Rady Europejskiej kończącym prezydencję niemiecką w czerwcu 2007 roku uzgodniono szczegółowe kompromisowe rozwiązania w postaci mandatu negocjacyjnego dla konferencji międzyrządowej, która miała przygotować ostateczny projekt nowego traktatu nazwanego teraz Reformującym. Osiągnięcie kompromisu nie było łatwe. Najtrudniejszy był spór o system podejmowania decyzji w UE. Proponowała natomiast system oparty o pierwiastek kwadratowy, który znacznie lepiej odzwierciedlał kompromis między równością a potencjałem państw członkowskich. Polska sprzeciwiała się przeniesieniu sposobu rozdziału głosów z systemu zapisanego w Traktacie Konstytucyjnym określanego jako podwójna większość. Proponowała natomiast system oparty o pierwiastek kwadratowy, który znacznie lepiej odzwierciedlał kompromis między równością a potencjałem państw członkowskich. System ten zmniejszał nieco wagę Niemiec w podejmowaniu decyzji w stosunku do systemu podwójnej większości ale znacznie wzmacniał w stosunku do systemu nicejskiego. Mimo to Angela Merkel odmówiła rozważenia polskiej propozycji a nawet sięgnęła po groźbę kontynuowania obrad bez obecności Polski jeśli nie wycofamy swojej propozycji. W rezultacie olbrzymiej presji ale dopiero po uzyskaniu różnych czasowych ustępstw Polska ostatecznie wyraziła zgodę na wprowadzenie systemu podwójnej większości.

52 Eurobarometr 06.07.2006
53 EUobserver 08.11.2006
54 Jak wiadomo każde państwo Europy Środkowo-Wschodniej mogło ubiegać się o członkostwo w Unii Europejskiej jeśli, jak to właśnie przyjęto w 1993 roku na szczycie w Kopenhadze, 1. jest państwem o stabilnych instytucjach demokratycznych, 2.posiada gospodarką rynkową zdolną do sprostania konkurencji na jednolitym rynku 3.jest zdolne do przyjęcia dorobku prawnego UE.
55 Por. oświadczenia konserwatystów w Wielkiej Brytanii, EUobserver,4.10.2006 oraz wypowiedź holenderskiego ministra spraw zagranicznych Bernarda Bot'a, EUobserver, 13.11.2006
56 Jak w przypisie 5
57 EUobserver 09.02.2007
58 EUobserver 26.01.2007
59 EUobserver 18.01.2007
60 EUobserver 13.10.2006
61 j.w.
62 j.w.
63 EUobserver 17.01.2007
64 EUobserver 17.01.2007
65 EUobserver 22.01,2007