Geneza i upadek Traktatu Konstytucyjnego Unii Europejskiej

Na Konferencji Międzyrządowej w Nicei uznano, że po ratyfikacji ustalonych tam rewizji traktatowych Unia będzie gotowa do przyjęcia nowych 10 państw. Równocześnie jednak ogłoszono deklarację stwierdzającą, że proces reformowania UE musi być kontynuowany. Zdecydowano, że w szczególności należy: - precyzyjnie rozgraniczyć w oparciu o zasadę subsydiarności kompetencje UE i państw członkowskich, - określić prawny status Karty Praw Podstawowych, - zdefiniować role parlamentów narodowych w architekturze instytucjonalnej Unii, - uprościć, nie zmieniając ich sensu Traktaty tak aby stały się jaśniejsze, lepiej zrozumiałe dla obywateli Unii.

Na podstawie tego mandatu Rada Europejska w grudniu 2001 - w dokumencie zwanym od miejsca obrad Deklaracją z Laeken - określiła dokładniej zakres niezbędnych reform instytucjonalnych, które miały uczynić UE bardziej demokratyczną, przejrzystą i wydajną, a przez to zdolną do sprostania najważniejszym wyzwaniom współczesności. Uznano, że w Europie zjednoczonej po rozszerzeniu o państwa Europy Środkowo-Wschodniej umocnienie instytucji Unii, może nastąpić tylko przez ich zbliżenie do obywateli.

Dla opracowania nowego skonsolidowanego Traktatu, który miałby zastąpić dotychczasowe cztery, Rada postanowiła zwołać Konwent składający się z przedstawicieli państw członkowskich, parlamentów narodowych, Parlamentu Europejskiego i Komisji oraz z głosem doradczym przedstawicieli państw kandydujących do UE. Rada zwróciła uwagę w Deklaracji, że włączenie Karty Praw Podstawowych, która jest zapisem wartości jakimi kieruję się Europa do zasadniczego, nowo zredagowanego Traktatu może nadać mu charakter tekstu konstytucyjnego.

Przygotowany projekt Prezydium Konwentu nazwało niefortunnie Traktatem ustanawiającym Konstytucję dla Europy. Ta nazwa zaspakajała ambicje i wizjonerstwo głównych twórców projektu lecz wprowadziła zamieszanie i stała się jedną z przyczyn upadku tego projektu gdyż sugerowała nadanie Unii Europejskiej charakteru federalnego. Tak zasadnicza zmiana polityczna wymagałaby zastosowania całkiem innego trybu prawnego. Traktat nie ustanawiał Konstytucji dla Unii Europejskiej ani tym bardziej dla Europy. Jedyną bardzo ważną zmianą prawną statusu Unii zaproponowaną w projekcie Traktatu było przekształcenie jej w organizację międzynarodową. Po przyjęciu Traktatu Nicejskiego podmiotem prawa międzynarodowego pozostawała Wspólnota Europejska, a Unia Europejska jest wciąż tylko jej polityczną nadbudową. Po przyjęciu jednolitego Traktatu to UE miała stać się podmiotem prawa międzynarodowego. Projekt można było określać mianem Traktatu Konstytucyjnego tylko w tym sensie, że zawierał zapisy wartości na których opiera się Unia, podstawowe cele i zasady funkcjonowania UE oraz Kartę Praw Podstawowych czyli listę praw i wolności obywatelskich, które powinny być zagwarantowane przez państwa członkowskie. Projekt Traktatu Konstytucyjnego wzmacniał instytucje wspólnotowe ale nie wprowadzał w istocie żadnych zasadniczych zmian w dotychczasowej koncepcji integracyjnej UE. Faktycznie był to kolejny traktat rewizyjny.

W 448 artykułach, uzupełnionych dodatkowymi protokółami i załącznikami skomasowano i zredagowano na nowo wszystkie traktaty i porozumienia jakie zawarto w ramach Wspólnot i Unii Europejskiej. Przez włączenie do Traktatu Karty Praw Podstawowych nadano jej rangę prawną.

Wprowadzono zmiany instytucjonalne, które zdaniem większości analityków, były konieczne po poszerzeniu UE. Określono przyszły skład Komisji. Ustalono zapisy ułatwiające koordynacje polityki bezpieczeństwa i zagranicznej m.in. przez stworzenie stanowiska ministra spraw zagranicznych UE. Zwiększono rolę i kompetencje Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych w stanowieniu wspólnego prawa. Parlament Europejski otrzymał prawo wyboru przewodniczącego Komisji Europejskiej. Rada Europejska wybierałyby natomiast na dwu i pół letnią kadencję swego przewodniczącego (prezydenta), który odpowiadałby za współpracę międzyrządową. Traktat ułatwiać miał funkcjonowanie UE i pogłębianie procesów integracyjnych dzięki eliminacji prawa veta w wielu obszarach decyzyjnych i poważnemu zwiększeniu zakresu głosowania większościowego w Radzie UE.49 Utrzymano zasadę jednomyślności, czyli prawo veta w decyzjach dotyczących zmian traktatowych, przyjęcia nowych członków, zabezpieczeń socjalnych obywateli, podatków, kultury, polityki zagranicznej i obronnej.

Radykalnie zmieniono rozkład głosów. Nowa metoda liczenia głosów tzw. podwójna kwalifikowana większość, faworyzująca duże państwa, szczególnie Niemcy spowodowała ostre kontrowersje. Polskie stanowisko w tej sprawie wyrażono niestety niefortunnym, demagogicznym hasłem Niecea albo śmierć. Ostatecznie formułę liczenia głosów zmodyfikowano na Konferencji Międzyrządowej w Brukseli w grudniu 2003 roku przez czasowe wzmocnienie pozycji mniejszych państw (tzw. hamulec bezpieczeństwa). Zasadne protesty wywoływał też jeden z artykułów TK naruszający zasadę równoprawności. Chodzi o uprzywilejowanie niemieckich landów wschodnich w zakresie pomocy publicznej. W Traktacie sprecyzowano także warunki nawiązywania tzw. wzmocnionej współpracy przez grupę państw, które decydują się na głębszą integrację.

W październiku 2004 roku w Rzymie nastąpiło podpisanie Traktatu przez przedstawicieli wszystkich 25 państw członkowskich Unii Europejskiej. Aby stał się prawem musiałby być ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie. Francuzi i Holendrzy w referendum Traktat odrzucili.

Negatywny wynik referendów we Francji i Holandii w znikomym stopniu odzwierciedlał poglądy ich obywateli na zapisy Traktatu. Traktat obejmuje bowiem skomplikowaną i niezwykle rozległą materię działania wielkiej organizacji międzynarodowej. Nawet gdyby jego autorom udało się spełnić postulat jasności, jego treść byłaby w pełni zrozumiała dla specjalistów. Już choćby z tego tylko powodu Francuzi i Holendrzy nie głosowali przeciw Traktatowi lecz przeciw swojej klasie politycznej, która nie potrafiła wyjaśnić jak się mają zapisy Traktatu do odczuwanych przez społeczeństwo obaw.

Odrzucenie Traktatu we Francji i Holandii było w istocie protestem przeciw odgórnej europeizacji i to przeprowadzanej pod hasłem ograniczenia deficytu demokracji w UE. Traktat przedstawiano jako akt niezwykłej doniosłości ale zaniedbano dogłębnego przedyskutowania ze społeczeństwem jego celów i znaczenia, a przecież miał być zrozumiały i bliski obywatelom UE. Ważnym uzasadnieniem dla przygotowania nowego traktatu było rozszerzenie. Nie przedstawiono jednak jakie konkretne, niemałe i wymierne korzyści odnoszą stare kraje członkowskie z przyjęcie do UE nowych. Rozszerzenie UE dokonało się w trudnym dla Europy okresie gospodarczej stagnacji i wysokiego bezrobocia. Musiało to wywołać liczne obawy w starych krajach członkowskich, że rozszerzenie grozi dumpingiem socjalnym i pogorszeniem ich sytuacji społecznej. Holenderski polityk Chrześcijańskiej Demokracji b. minister spraw zagranicznych, Bernard Bot uważa, że Holendrzy odrzucili Traktat gdyż obawiają się niekontrolowanego rozszerzania UE i nadmiernego wzrostu kompetencji europejskiego "super-państwa". Holendrzy uważają, że ich własne chroni ich lepiej.50 Zarzucano, ze Traktat Konstytucyjny nadmiernie otwierał gospodarkę UE na globalną konkurencję gdyż nie zawierał zapisów chroniących przed negatywnymi skutkami globalizacji. Dla wielu Europejczyków ważniejsze są uprawnienia socjalne niż swobody gospodarcze. Europejczycy są przywiązani do państwa socjalnego. Analiza wyników referendum w najbogatszym kraju UE Luxemburgu wskazuje, że i tam większość pracowników zaliczanych do grupy określanej jako blue collars głosowała przeciw Traktatowi.

Obywatele chcieliby wiedzieć w jakim kierunku zmierza UE, co gwarantuje swoim obywatelom, przed czym i jak chce ich chronić. Odpowiedzi na takie pytania w publicznej debacie zabrakło, bez nich żadne reformy UE nie uzyskają społecznego poparcia.

Francja mogła ratyfikować Traktat bez referendum. Prezydent Chirac ogłosił ratyfikację Traktatu w drodze referendum tylko dlatego, że był pewny jego akceptacji przez Francuzów. Chciał wzmocnienia swojej pozycji politycznej kosztem podzielonej w sprawie traktatu francuskiej lewicy, a rozpętał polityczną burze w całej Europie. Tekst Traktatu stał się przedmiotem ideologicznych harców. Jak można prosić obywateli Europy by zatwierdzili w referendum skomplikowany traktat międzynarodowy skoro nawet politycy zarówno popierający TK jak i jego przeciwnicy słabo albo wcale nie znają jego zapisów. W komentarzu poważnej niemieckiej gazety czytaliśmy, że po przyjęciu TK przez Bundestag 95 procentową większością żaden deputowany pytany przez dziennikarzy nie potrafił wyjaśnić jego najważniejszych postanowień. Jak można żądać aby obywatele UE racjonalnie zdecydowali czy zgadzają się z postanowieniami Traktatu jeśli jego tekst uważany był przez część francuskich socjalistów za drzwi do liberalnej Europy koncernów, a przez angielskich neoliberałów za instrument neosocjalistycznej Europy etatystów. To dowód na mętność jego zapisów. Liczne błędy w medialnych prezentacjach zapisów TK przygotowanych przez renomowanych i znanych z obiektywizmu dziennikarzy świadczą, że dokument ten był w pełni zrozumiały tylko dla osób mających specjalistyczne przygotowanie prawnicze.

Gdyby w Polsce ogłoszono referendum Polacy najpewniej opowiedzieliby się za ratyfikacją Traktatu Konstytucyjnego ale w rzeczywistości głosowaliby nie tyle za Traktatem, co za naszym członkostwem w UE. Byłby to dziwny paradoks gdyby Polacy poparli Traktat, który jest dla nas w kwestiach decyzyjnych mniej korzystny niż stan po Nicei, a Francuzi odrzucają go mimo, że Traktat umacnia pozycję Francji. Szacunek dla demokracji wymaga by w referendach pytać o sprawy powszechnie zrozumiałe. Tekst Traktatu Konstytucyjnego tego elementarnego warunku nie spełniał.

Po negatywnych wynikach referendów w dwu krajach założycielskich Wspólnot Francji i Holandii w całej Unii podejmowano dyskusję o tym jak uratować Traktat. Było jednak oczywiste, że żaden polityk francuski i holenderski nie odważy się przedłożyć tego samego tekstu Traktatu w nowym referendum.51 Już choćby to zdezawuowało pomysł by ratyfikację kontynuować. Ogłoszono, że potrzebny jest czas na refleksję i konieczne jest przygotowanie nowego tekstu traktatowego, który spełniałby oczekiwania wyrażone w Deklaracji z Laeken oraz uwzględniał doświadczenie nieudanych referendów.

49 Według publikacji What the EU Constitution Does, A 14-Point Critical Summary, The National Platform EU Research and Information Centre, Dublin, projekt Traktatu Konstytucyjnego eliminuje prawo veta w 69 przypadkach. Por. także wyliczenia w (:) Klaus Bachmann, Co zmienia Traktat Konstytucyjny UE, Centrum Stosunków Międzynarodowych, Raporty i Analizy, 2/05
50 EUobserver, 13.11. 2006, 19.01.2007
50 Badania opinii publicznej wskazują, że chociaż prawie połowa Holendrów uznaja celowość ustanowienia Traktatu Konstytucyjnego, to jednak 60 % holenderskich obywateli wypowie się w powtórnym referendum przeciw Traktatowi Konstytucyjnemu jeśli dokument nie zostanie zmieniony, EUobserver , 19.01,2007