Wspólna Polityka Rolna*

Krytycy Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej nie przebierają w słowach. Wspólna Polityka Rolna jest nie do utrzymania, jest anachroniczna i niemoralna. Nie może być tak, że ponad 40 proc. budżetu Unii pochłania rolnictwo, które dotyczy 5 proc. ludności Unii i zapewnia 2 proc. jej PKB. Subsydiowanie produkcji rolnej uniemożliwia eksport do Europy produktów rolnych najbiedniejszych państw, które nic innego często nie mają. Konieczna jest zmiana priorytetów, trzeba inwestować w naukę, w nowe technologie, w edukację (...).37 To typowy zestaw zarzutów. Przytoczmy jeszcze jeden, jawnie demagogiczny, jakim posłużył się brytyjski minister ds. europejskich Douglas Alexander: Czy godzi się, by każda europejska krowa dostawała dziennie 2 euro dotacji podczas gdy na całym świecie ponad miliard ludzi musi przeżyć dzień za połowę tej kwoty?38

W głośnym wystąpieniu w Parlamencie Europejskim Tony Blair39 wtedy premier brytyjski dla poparcia swych żądań przebudowy budżetu UE powołał się na tzw. raport Sapira, ultraliberalną ekspertyzę opracowaną na zlecenie Komisji Europejskiej w 2003 roku.40

Autorzy tego Raportu uważają, że przy zachowaniu dotychczasowej skali budżetu UE czyli około 1 proc. PKB postulowane przez nich zasadnicze zwiększenie wydatków na cele rozwojowe, przy utrzymaniu obecnego poziomu wydatków na politykę spójności, wymaga likwidacji wydatków na rolnictwo. Autorzy przytaczają najczęstsze argumenty krytyków WPR i proponują renacjonalizację dystrybucyjnych funkcji polityki rolnej oraz objęcie rolników ogólnymi zasadami ochrony konkurencji. Ich zdaniem WPR jest sprzeczna z celami Agendy Lizbońskiej gdyż wpływ wydatków WPR na wzrost i konwergencje jest niższy niż w większości innych polityk. W nowym funduszu restrukturyzacji, jaki rekomendują przewidują tylko środki na pomoc dla tracących pracę w rolnictwie (0.05 proc. PKB) oraz na rekompensowanie stopniowego odchodzenia od WPR (0.10 proc. PKB). Przy założeniu przyjętym w Raporcie, że rocznie w wyniku restrukturyzacji będzie traciło pracę około miliona rolników kwota pomocy miałaby wynosić około 5000 euro na osobę.

Przeciwnikom WPR przewodzi Wielka Brytania, która uzależnia swoją zgodę na ustępstwa w sprawie ograniczenia rabatu budżetowego, z jakiego korzysta i przyjęcie ram budżetowych na lata 2007-2013 od reformy WPR. Taki wydawało się był sens wypowiedzi premiera Blaira w Parlamencie Europejskim kiedy Brytyjczycy obejmowali prezydencję w UE. Z późniejszych wypowiedzi Blaira oraz ministrów Gordona Browna i Hilarego Benna41 wynika jednak, że Brytyjczycy nie postulują reformy WPR lecz dążą do jej likwidacji. W koncepcji brytyjskiej wspieranie rolników, tam gdzie to konieczne, należeć powinno do kompetencji rządów narodowych. Za takim stanowiskiem kryje się interes narodowy Wielkiej Brytanii. Rolnictwo brytyjskie ma najlepszą strukturę w Europie i korzystny klimat. Wystarczą tam relatywnie niewielkie dopłaty by zachować rolnictwo w pożądanym zakresie. Wydatki brytyjskie na własne rolnictwo byłyby mniejsze niż udział Wielkiej Brytanii w finansowaniu WPR. Stanowisko brytyjskie w sprawie WPR jest jednak niezgodne z logiką integracji europejskiej. Pojawiające się w Polsce wezwania by poprzeć sprzeciw Tony'ego Blaira wobec WPR świadczą o braku zrozumienia przyczyn ustanowienia i potrzeby WPR.

Geneza Wspólnej Polityki Rolnej

Traktat Rzymski o Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej postanawiał że po zawiązaniu unii celnej Wspólnota utworzy jednolity, wspólny, rynek wewnętrzny. Kiedy powstawała Europejska Wspólnota Gospodarcza poziom rozwoju krajów założycielskich był podobny. Występowały jednak różnice strukturalne. W największym stopniu dotyczyły rolnictwa. Na konkurencyjność rolnictwa najbardziej wpływają niezależne od polityki gospodarczej warunki naturalne jakość gleb i klimat.

Utrzymanie rolnictwa ze względu na jego specyfikę produkcyjną wymaga w większości krajów europejskich wsparcia i interwencji rynkowych. Żaden kraj nie może dopuścić do likwidacji swojego rolnictwa. Rolnictwo spełnia nie tylko funkcje produkcyjne lecz ma także ważne znaczenie środowiskowo - przyrodnicze a wieś chroni tradycyjne wartości kulturowe i pozwala na zachowanie krajobrazów.

Duże zróżnicowanie naturalnych warunków produkcji rolnej a więc i kosztów na jednolitym wspólnym rynku EWG wymagało ustanowienia solidarnie finansowanej wspólnej polityki rolnej gwarantującej utrzymanie rolnictwa w krajach i regionach o gorszych warunkach produkcji.

Brak wsparcia rolników pracujących w gorszych warunkach produkcji w postaci gwarancji cenowych lub innych form subwencji doprowadziłby do wyeliminowania ich ze wspólnego rynku. W krajach o najlepszych warunkach rolniczych nastąpiłby szybki wzrost produkcji i opanowania przez rolników z tych krajów całego wspólnego rynku. W krajach o gorszych warunkach produkcji nastąpiłby upadek rolnictwa z negatywnymi skutkami społecznymi, kulturowymi i przyrodniczo-środowiskowymi. Wywołane bankructwami rolników koszty społeczne i w konsekwencji budżetowe obarczałyby budżety narodowe w tych krajach. Koszty takie przewyższałyby koszty prowadzenie WPR. Rozkład korzyści i kosztów wspólnego rynku między kraje członkowskie bez WPR byłby bardzo nierównomierny.

Innym ważnym powodem ustanowienia WPR i subwencjonowania rolników jest dysparytet dochodowy rolnictwa w stosunku do innych sektorów gospodarczych. Ograniczanie nadmiernego rozwarstwienia dochodów ułatwia utrzymanie stabilizacji społecznej i przeciwdziała odpływowi mieszkańców wsi. Tak jest zarówno w przypadku pojedynczego kraju jak i ugrupowania integracyjnego. Nie były to wyłączne powody nakazujące ustanowienie wspólnej solidarnie finansowanej polityki rolnej ale z punktu widzenia teorii integracji najważniejsze. WPR zapewnia stałe dostawy bezpiecznej żywności i umożliwia zachowanie tradycyjnych produktów wysokiej jakości.

Polityka oparta na wysokich gwarantowanych cenach stabilizowała rynek lecz doprowadziła do marnotrawnej i kosztownej dla budżetu nadprodukcji. Przeciwdziałając temu w kolejnych reformach WPR postanowiono więc obniżać ceny gwarantowane. Równocześnie jednak aby ograniczyć dysparytet dochodowy rolnicy otrzymują w zamian dopłaty bezpośrednie rekompensujące im obniżki cen. Wydatki budżetu UE na WPR

Krytycy WPR zwracają uwagę, że polityka ta pochłania ponad 40% budżetu UE. To prawda, ale to przecież tylko 0.43 % PKB i mniej niż 1% wydatków publicznych wszystkich państw członkowskich UE. Cały budżet UE odpowiada 1 proc. unijnego PKB i 2-2.5 proc wszystkich wydatków publicznych państw członkowskich. WPR jest przy tym jedyną wspólną polityką całkowicie finansowaną z budżetu UE. Pozostałe polityki w większości finansowane są z budżetów krajowych. To właśnie m. in. dzięki WPR proces integracji europejskiej dokonał się bez większych zaburzeń społecznych. Rolnictwo wytwarza tylko około 4 proc. PKB UE 27 państw, jednakże znaczenia rolnictwa nie wolno mierzyć udziałem w PKB. Można natomiast wykazać, że wysoka jakość własnej zdrowej żywności, dobrze zorganizowane tereny wiejskie, ochrona środowiska i krajobrazu mają istotny pozytywny wpływ na procesy rozwoju gospodarczego. Co więcej te 4 proc. odnosi się do bezpośredniego udziału produkcji rolnej w PKB. Prawidłowy statystyczny obraz udziału sektora rolnego w PKB wymaga doliczenia efektów dochodowych otoczenia rolnictwa. Podobne uwagi odnoszą się do zatrudnienia. Do 8 proc. zatrudnionych w rolnictwie doliczyć trzeba znacznie większą liczbę pracujących w jego otoczeniu.

Nieporozumieniem jest porównywanie wydatków na WPR z wydatkami na badania naukowe i edukację. WPR leży w pełni w kompetencjach Wspólnoty i państwa członkowskie nie ponoszą na nią bezpośrednich wydatków z własnych budżetów.42 Polityka badawczo naukowa i edukacyjna pozostaje natomiast domeną państw członkowskich i tylko w małej części jest finansowana z budżetu UE. Wydatki budżetu UE oparte są o zasadę maksymalizacji wspólnotowej wartości dodanej lecz równocześnie o zasadę subsydiarności. Jeśli analizy wskazują, że udział budżetu UE w całości wydatków na badania naukowe i edukację powinien być zwiększony państwa członkowskie powinny wyrazić na to zgodę. Jednakże nie kosztem likwidacji WPR. Kontynuowanie reform WPR

Proces reformowania WPR nie jest zakończony. Dalsze reformy przyniosą oszczędności budżetowe, które będzie można skierować na inne cele. Analiza struktury wydatków na płatności bezpośrednie przeprowadzona przez prof. Richarda Baldwina wskazuje, że obcięcie nadmiernych płatności jakie otrzymuje 5% najbogatszych posiadaczy ziemskich pozwoliłoby na uwolnienie 25% wydatków na interwencje rynkowe i płatności bezpośrednie.43 Możliwe jest zatem radykalne ograniczenie udziału rolnictwa w wydatkach budżetu UE.

Zarzutu, że WPR krzywdzi ubogie kraje świata nie można kierować wyłącznie pod adresem UE. Taki sam zarzut w jeszcze większym stopniu dotyczy Stanów Zjednoczonych gdzie subwencje w przeliczeniu na hektar są o wiele wyższe niż unijne. Istotnie, subwencjonowanie eksportu rolnego w krajach bogatych blokuje eksport żywności z biednych krajów. Zniesienie subwencji rolnych zniekształcających konkurencję i handel międzynarodowy przez bogate kraje przyniosłoby efekty rozwojowe krajom biednym wielokrotnie wyższe od pomocy jaką teraz otrzymują. Unia Europejska wychodzi na przeciw oczekiwaniom krajów biednych. W 2004 roku Unia Europejska zobowiązała się na forum Światowej Organizacji Handlu do redukcji i ostatecznie zniesienia subwencji eksportowych jeśli inne państwa zrobią to samo a także do eliminacji płatności bezpośrednich w formie zniekształcającej warunki handlowe. Komisja Europejska notyfikowała w WTO subwencje eksportowe rolne w roku produkcyjnym 2001-2002 w wysokości 2.6 mld. euro, (w roku 1999-2000 w wysokości 5.6 mld. euro.).44 Zniesienie tych subwencji dodatkowo pozwoli na obniżenie wydatków budżetu UE na rolnictwo o kilka procent.

Dalsze reformy WPR i zniesienie subwencji eksportowych wyeliminują nadwyżki produkcyjne i UE przestanie być eksporterem żywności netto lecz w każdym państwie członkowskim UE zachowana zostanie zasadnicza substancja produkcyjna rolnictwa gwarantująca ludności UE bezpieczny poziom zaopatrzenia w żywność w przypadku nieprzewidywalnych zagrożeń. Pojawienie się wyraźnych niedoborów żywności na świecie wymaga jednak wprowadzenia różnych korekt do dotychczasowych zamiarów reformatorskich. Konsekwencje likwidacji WPR

Jeśli ze zrozumieniem należy przyjmować postulat dalszych reform WPR to likwidację tej polityki należy kategorycznie odrzucić. Postulat brytyjski natychmiastowego podjęcia działań reformatorskich w rolnictwie prowadzących do skasowania WPR jest zgłaszany w złej wierze. Brytyjczycy odmawiając zgody na obniżenie rabatu budżetowego, z którego korzystają, chcą przerzucić odpowiedzialność za brak porozumienia budżetowego na innych. W październiku 2002 roku na szczycie w Brukseli po trudnych negocjacjach zawarto porozumienie finansowe dotyczące rolnictwa. Postanowiono, że do roku 2013 kwoty przeznaczone na interwencje rynkowe i płatności bezpośrednie będą zamrożone. W rezultacie udział wydatków na WPR w budżecie UE zmniejszy się o prawie jedną czwartą. W czerwcu 2003 osiągnięto porozumienie, które wprowadza radykalne zmiany i cięcia dotacji w ramach WPR. Zdaniem Mariann Fischer-Boel unijnej komisarz ds. rolnictwa żądanie natychmiastowej "reformy" WPR (...) jest nawoływaniem do zniszczenia dopiero co podpisanego tekstu, (precyzującego reformę WPR - przypis mój) który wszyscy już zaakceptowali.45 Próba otwarcia negocjacji teraz doprowadziłaby do chaosu i pogłębienia kryzysu w UE wywołanego załamaniem procesu ratyfikacji Traktatu Konstytucyjnego i brakiem zgody na kształt ram budżetowych na lata 2007-2013. Do następnej debaty o przyszłości WPR będzie można wrócić w czasie przygotowywania ram budżetowych na lata po roku 2013. Wtedy znane będą już rezultaty zmian wprowadzanych we WPR obecnie.

Najdotkliwszą konsekwencję likwidacji WPR ujawnia nawet raport Sapira. W przedstawionej w raporcie projekcji budżetowej założono, że likwidacja WPR spowoduje odchodzenie z rolnictwa jednego miliona osób rocznie. Trudno oszacować ile milionów rolników utraciłoby pracę w wyniku likwidacji WPR. Pewne natomiast jest, ze rozkład bezrobocia byłby bardzo nierównomierny. Pracę traciliby przede wszystkim rolnicy w regionach o najgorszych warunkach produkcyjnych i w państwach, które nie stać na dopłaty rolne w odpowiedniej do warunków skali.46 Konsekwencje wzrostu bezrobocia na wsi byłyby szczególnie dotkliwe dla Polski. Obecne kilkumilionowe bezrobocie na polskiej wsi jest już dramatycznie wysokie. Zawarta w raporcie propozycja przyznania tracącym prace rolnikom rekompensaty w postaci jednorazowego zasiłku w wysokości 5000 euro nie umożliwiłaby przekwalifikowania i znalezienia pracy poza rolnictwem. Taka propozycja może być traktowana jako świadectwo neoliberalnego cynizmu.

Upadek małych i średnich gospodarstw rolnych będzie oznaczał upadek wsi. Ziemia w części będzie przejmowana przez wielkie gospodarstwa. Krajobraz europejski w wielu miejscach upodobni się, jak to sformułował jeden z dziennikarzy, do amerykańskiego stanu Iowa, bezkresnych pól z izolowanymi farmami.47 Europejski pejzaż jest przestrzenią publiczną i należy do dziedzictwa kulturowego jakie należy chronić.

Sukces integracji europejskiej zawdzięczamy przestrzeganiu zasady solidarności i równowagi między wymogami rynku i konkurencji a bezpieczeństwem socjalnym obywateli. Dużych różnic w warunkach produkcji rolnej w Europie oraz niższej dochodowości pracy w rolnictwie nie można zlikwidować dlatego wbrew jej krytykom WPR pozostanie trwałym elementem mechanizmu integracji europejskiej, co oczywiście nie wyklucza różnych jej korekt, dostosowywania zarówno do zmieniających się warunków wewnętrznych jak i zewnętrznych Wspólnoty.

* Zmodyfikowana redakcja tekstu jaki ukazał się na łamach Gazety Wyborczej 8 września 2005
37 Por. A. Smolar w wywiadzie dla Gazety Wyborczej, 25-26 czerwca 2005
38 Porozmawiajmy o krowach, Gazeta Wyborcza, 16 czerwca 2005
39 Por. Tony Blair, Jak uratować Europę, Gazeta Wyborcza, 24 czerwca 2005
40 An Agenda for Growing Europe, raport grupy ekspertów pod przewodnictwem Andre Sapira, July 2003 N.b. współautorem tego raportu jest polski „socjaldemokratyczny” erodeputowany prof. Dariusz Rosati
41 Doniesienia PAP z 20.6., 22.6., 30.6., 1.7. i 5.7. b.r
42 Nowe kraje członkowskie pokrywają część dopłat rolnych z własnych budżetów
43 The "non" was also against the CAP, Centre for European Policy Studies, Thinking ahead for Europe, June 2005
44 WTO documents G/AG/N/EEC/32, 18 June 2001, and G/AG/N/EEC/44, 11 June 2003.
45 Wspólna polityka rolna jednak się zmienia, Rzeczpospolita 15 lipca 2005
45 Pro domo sua : zastąpienie subwencji UE dopłatami rządów narodowych postawiłoby naszych rolników na przegranej pozycji, bo w polskim budżecie nie ma znaczących środków na wsparcie wsi powiedział polski minister rolnictwa, Kto dopłaci do rolnictwa, Rzeczpospolita, 29.6.2005
45 Jędrzej Bielecki w wywiadzie ministrem rolnictwa Nowej Zelandii, Można żyć bez subwencji, Rzeczpospolita, 29.6.2005