Unia Europejska dwu prędkości

Jeśli Traktat Reformujący z Lizbony będzie ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie to Unia Europejska stanie się bardziej spójna politycznie, uzyska międzynarodową podmiotowość prawną ale pozostanie związkiem suwerennych państw. Wielu polityków europejskich uznaje jednak, że zapisy nowego traktatu są niewystarczające. Jeśli Europa chce umocnienia swojej pozycji globalnej to integracja europejska powinna być znacznie bardziej pogłębiona.

W trakcie debaty o Traktacie Konstytucyjnym i po jego upadku z ust polityków różnych orientacji zarówno lewicowych jak i prawicowych, szczególnie w państwach założycielskich Wspólnot Europejskich we Francji, w Belgii, Niemczech, Włoszech, Luxemburgu- padały propozycje konkretnych działań dynamizujących i pogłębiających integrację wbrew zwolennikom zatrzymania jej na etapie wspólnego rynku.22 Bardzo często padał postulat rozwiązania zasadniczych sprzeczności w Unii Europejskiej za pomocą koncepcji Europy dwu prędkości lub twardego rdzenia czyli utworzenie grupy państw, które chcą pogłębiania integracji i w konsekwencji luźniejszego związku tej grupy z państwami, które do niej nie przystąpią.

Hubert Vedrine b. francuski minister spraw zagranicznych powiada: Francja chce aby UE była mocarstwem, inni sądzą inaczej i nie godzą się na wizję Europy-Szwajcarii, która jest inteligentną konstrukcją. Obecny kryzys Unii - zdaniem premiera Luksemburga Jean-Claude Juncker'a - polega na tym, że jedna cześć europejskiego społeczeństwa uważa, iż mamy za mało Europy, a druga, że integracja poszła o wiele za daleko, a politykom nie udaje się wypracować stanowiska godzącego te dwa podejścia.

Najczęściej zgłaszaną receptą na brak jednolitego poglądu jest wykorzystanie zapisów traktatowych o wzmocnionej współpracy. Wraz z określeniem sposobu zawiązania Unii Walutowej w ramach Unii Europejskiej oraz powstania grupy Schengen a także zawarcia traktatu z Prum23 jednolitość przestała być zasadą integracyjną UE. Traktat o Unii Europejskiej pozwala by państwa członkowskie UE - co najmniej osiem, podejmowały wzmocnioną współpracę integracyjną, jeśli nie będzie to naruszać postanowień traktatowych, a pozostałe państwa członkowskie wyrażą na to zgodę UE. Przystąpienie do grupy wzmocnionej współpracy musi być otwarte dla pozostałych państw członkowskich UE pod warunkiem spełnienia kryteriów uczestnictwa.

Były francuski premier Dominique de Villepin uważa, że skuteczną drogą pogłębiania integracji byłoby tworzenie w UE ściślej zintegrowanej "grupy pionierów" do której, mogłyby przystępować państwa gotowe "przekazać do wspólnej puli część własnych kompetencji i suwerenności".

Zwolennikiem Europy dwu prędkości jest też Karel De Gucht belgijski minister spraw zagranicznych, jego zdaniem państwa, które nie chcą uczestniczyć w głębszej integracji mogą pozostać poza. De Gucht proponował aby w razie nie ratyfikowania Traktatu Konstytucyjnego przez wszystkie państwa Unii, zwołać w 2008 roku krótką konferencję międzyrządową, której jedynym celem byłaby zmiana sposobu uchwalania traktatu z jednomyślnego na większościowy.

Z doniesień prasowych wynika, że jeszcze w 2002 roku na polecenie Romano Prodi'ego, wtedy przewodniczącego Komisji Europejskiej, przygotowywano w Komisji Europejskiej poufną nieoficjalną wersję Traktatu Konstytucyjnego. Projekt ten znany pod kryptonimem "Penelope" miał wyraźnie federalistyczny charakter. Zawierał m.in. zapis, że kraje członkowskie, które nie aprobują tego projektu powinny opuścić UE. Propozycja De Guchta i projekt "Penelope" oznaczają w istocie nie Unię Europejską dwu prędkości lecz na nowo, choć w inny sposób podzieloną Europę na część sfederalizowaną i pozostałe państwa europejskie.

Socjalista, wielce zasłużony dla integracji europejskiej b. przewodniczący Komisji Europejskiej Jacques Delors uważa, że wobec trudności w uzgodnieniu modelu integracji europejskiej rozwiązaniem jest two-speed Europe. Jego zdaniem sześć państw założycieli Wspólnot Europejskich powinno utworzyć federacje państw narodowych i uzgodnić traktat wewnątrz traktatu wprowadzający daleko idące reformy instytucjonalne.

Inny francuski socjalista prof. Jacques Généreux postulował "twardy rdzeń" złożony z sześciu pierwszych państw członkowskich lub "tych spośród nich, które pchnęłyby dalej integrację polityczną, wprowadzając odpowiednią dozę federalizmu. Przynajmniej, gdy chodzi o politykę gospodarczą, fiskalną i społeczną"24. Poza ową grupą istniałby "drugi krąg" składający się z krajów "uznających obecny poziom integracji za wystarczający". Jeszcze dalej mielibyśmy "krąg trzeci": grupę państw tworzących jedynie wspólny obszar wymiany handlowej. Podobny pogląd głosił jeszcze jako przywódca francuskiej prawicy Nicolas Sarkozy popierając tworzenie grup krajów, które chcą głębszej integracji w jakiejś dziedzinie i grupy "core" (rdzenia) 6 państw UE, które miałyby przejąć inicjatywę pogłębiania integracji. Sarkozy uważa także, że konieczne jest zniesienie prawa veta w UE.25

Premier Luksemburga Jean-Claude Juncker uważa, że w ramach Unii Europejskiej w nieunikniony sposób powstanie w przyszłości tworząca "europejski trzon" grupa krajów prawdopodobnie zbieżna ze strefą euro, które będą ze sobą ściśle współpracowały w wielu dziedzinach.

Obok tej ściśle zintegrowanej grupy będą istniały pozostałe kraje UE, które nie zdecydują się na pogłębioną integrację. "Nie chcę powstania takiego europejskiego trzonu. Ale taki trzon powstanie jako jedyne wyjście z powszechnej sytuacji bez wyjścia, która uniemożliwia porozumienie się co do wspólnych celów" - powiedział Juncker w wywiadzie opublikowanym na łamach dziennika "Die Welt". Dodał też, że może sobie wyobrazić Unię bez Wielkiej Brytanii, jeżeli Brytyjczycy odrzucą konstytucję. Zdaniem Junckera, do Unii powinny być przyjmowane w przyszłości tylko takie kraje, które gotowe są do uczestniczenia w procesie politycznego pogłębienia wspólnoty. "Nie wystarczy chcieć rozwiniętej strefy wolnego handlu".

Jak widać coraz częściej wraca stara idea budowy Europy federalnej, najpierw w postaci "europejskiego rdzenia", którą w 1994 roku podnosili politycy prawicy chadeckiej z Niemiec: Wolfgang Schäuble i Karl Lamers. Idea ta głosi, że "rdzeń" - oparty głównie na Francji i Niemczech - może uruchomić szybszą i głębszą integracje stanowiąc wzór dla pozostałych państw członkowskich. Poparcie dla tej idei zgłaszali także Helmut Schmidt i Valery Giscard d'Estaing, jednakże ich zdaniem rdzeniem powinna być Unia Walutowa.

W roku 2000 do idei tych nawiązał niemiecki minister spraw zagranicznych Joschka Fischer, lider Zielonych, w przemówieniu wygłoszonym na Uniwersytecie w Berlinie zatytułowanym Od Konfederacji do Federacji: Myśli o Finale Europejskiej Integracji.26 Fischer uważa, że budowa federalnej Europy mogłaby się dokonać w dwu lub trzech stadiach. W pierwszym nastąpiłoby wzmocnienie współpracy w różnych dziedzinach krajów, które wyrażą gotowość. Pośrednim etapem na drodze do politycznej integracji byłoby powstanie centrum grawitacyjnego, grupy państw, które zawarłyby nowy Traktat Europejski, jądro konstytucji federalnej. Na podstawie tego traktatu Federacja zbudowałaby własne instytucje, powołała rząd, mocny parlament i prezydenta w wyborach bezpośrednich. To grawitacyjne centrum miałoby jednak pozostać częścią Unii Europejskiej i skłaniać wszystkie pozostałe państwa członkowskie UE do uczestnictwa w jego gronie. Ostatnim etapem byłoby utworzenie Federacji Europejskiej. Fischer zaznaczył, że ta koncepcja ma liczne komplikacje lecz nie powinna zagrozić upadkiem Unii Europejskiej. Powinien jego zdaniem powstać mechanizm ułatwiający płynną współpracę między centrum a pozostałymi państwami UE. Nie rozwinął jednak tej myśli.

Radykalne stanowisko zajmuje belgijski były premier belgijski Guy Verhofstadt, który twierdzi, że - wobec braku konsensusu w sprawie pogłębiania integracji - należy zawiązać w UE grupę twardego jądra i na jej podstawie budować federalną Europę. Jak na razie był jedynym politykiem europejskim sprawującym władzę, który zdecydowanie i otwarcie głosi potrzebę utworzenia politycznie zintegrowanej Europy w postaci konfederacji lub federacji. Swoją książkę na ten temat zatytułował Stany Zjednoczone Europy.

Verhofstadt uważa, że Europa (UE) musi mieć wspólna politykę gospodarczą i społeczną, czyli podatki i wspólne standardy socjalne, wspólną politykę obronna oraz zagraniczną, sprawiedliwości i bezpieczeństwa wewnętrznego. Zasadę jednomyślności w tych dziedzinach musi być zniesiona lub istotnie ograniczona. Kluczowe obszary jedności europejskiej jego zdaniem to, polityka zagraniczna wspólne siły obronne a także badania naukowe, transeuropejska sieć informatyczna.

Belgijskiego polityk podkreśla, że unia polityczna musi być oparta o demokratyczną legitymację. Otóż ten zasadniczy postulat sprawia, że idea Verhofstadta jest obecnie niewykonalna. Brak jest bowiem elementarnych warunków aby Unię Europejską przekształcić w demokratyczne państwo federalne.

Niewątpliwie rację ma Prezydent Lech Kaczyński twierdząc, że wizja Europy jako jednego państwa jest przedwczesna. Budowy politycznej jedności Europy nie można zadekretować musi to być proces. Na spotkaniu z młodymi działaczami organizacji pro-europejskich w Rydze w kwietniu 2007 roku Prezydent zwrócił uwagę, że chociaż w UE obowiązuje zasada solidarności, można nawet uznać, że w UE zasada solidarności dominuje nad zasadą konkurencji to jednak jej przestrzeganie nie wystarczy aby powstało jedno państwo europejskie. Potrzebne są odpowiednie gwarancje dla ogólnoeuropejskiej demokracji, musi istnieć europejska opinia społeczna i europejskie partie. Ani obecne umocowanie Parlamentu Europejskiego, ani ugrupowania europejskie funkcjonujące w PE nie spełniają takiego warunku. Wspólne państwo europejskie to może być postulat ale jego realizacja wymaga czasu. Nie da się tego zrobić w rok czy dwa. Prezydent Kaczyński nie wyklucza jednak, że wizja Europy jako państwa federalnego może stać się realna w ciągu życia młodszego pokolenia Europejczyków.27

Verhofstadt zdaje sobie oczywiście sprawę, że jego idea nie znajduje obecnie wystarczającego poparcia opinii publicznej i polityków w wielu państwach UE. Struktura federacyjna zdaniem Verhofstadt'a mogłaby być zatem budowana stopniowo w oparciu o strefę euro. Państwa do niej należące mają już wspólną politykę monetarną a trwałość Unii Walutowej wymaga prowadzenia wspólnej polityki gospodarczej także w innych obszarach. Jeśli Unia Walutowa nie zostanie wzmocniona wspólną polityką gospodarczą to może dojść do jej rozpadu. Za błędy jednych nie mogą płacić inni. Strefa euro może łatwiej rozwinąć wiarygodną wspólna politykę społeczno-gospodarczą, a równocześnie blisko współpracować ze wszystkimi członkami UE. W ten sposób można będzie stopniowo przekształcać Komisje Europejską najpierw w rzeczywisty rząd gospodarczy strefy euro a później w rząd całej Unii.

Strefa euro musi rozwinąć wiarygodna wspólna politykę społeczno-gospodarczą, a równocześnie współpracować ze wszystkimi członkami UE w zakresie obrony i spraw zagranicznych. Jakkolwiek uzgodnienie kwestii obronnych i polityki zagranicznej może być trudne to jednak jeśli chcemy zwiększyć nasze znaczenie w świecie musimy zgodzić się na umniejszenie narodowej suwerenności na rzecz suwerenności wspólnej.

Koncepcja Verhofstadt'a to klub wewnątrz klubu. Jeśli przyjąć jego propozycje to Europa składałaby się z dwu koncentrycznych kręgów: politycznego jądra Stanów Zjednoczonych Europy, opartego na euro i otoczenia konfederacyjnego Organizacji Państw Europejskich. Jądro byłoby otwarte dla państw europejskich gotowych do akceptacji zasad ustalonych w jądrze. Verhofstadt zakłada teoretycznie, że wszystkie 27 państw UE może zgodzić się z jego koncepcją i wtedy nie będzie Europy dwu szybkości. Zwraca też uwagę, że w strefie euro jest Francja i Holandia więc nie trzeba robić referendum by przystąpiły do proponowanej przez niego wzmocnionej współpracy.

Można przypuszczać, że wraz z narastaniem konfliktów światowych wydłużać się będzie lista wpływowych polityków europejskich, którzy pogłębienie integracji gospodarczej i więzi politycznych uważają za absolutnie niezbędne dla ochrony interesów Europy na globalnej scenie. Niektórzy będą wskazywać że, należy to zrobić nie oglądając się na państwa, które pogłębianiu integracji są przeciwne. W ten sposób, jak to sformułował niemiecki filozof i socjolog Juergen Habermas Europa pożegnałaby się z modelem konwoju, w którym najwolniejszy wyznacza tempo.

Jurgen Habermas pozostaje wybitnym intelektualnym rzecznikiem pogłębienia integracji europejskiej w oparciu o koncepcję UE dwu prędkości. Po irlandzkim "nie" w referendum w sprawie Traktatu Reformującego Jurgen Habermas postuluje podjęcie zasadniczej ogólnoeuropejskiej debaty o przyszłości UE i ogólnoeuropejskie referendum. Państwa w których społeczeństwa poprą nowy daleko idący projekt integracyjny utworzyłyby "twardy rdzeń" UE.28

Nawet jeśli uznać argumenty Habermasa to jednak ryzyko polityczne takiego referendum jest zbyt duże. Doświadczenia Francji, Holandii, Irlandii z europejskimi referendami skłaniają do opinii, że wyniki niekoniecznie odzwierciedlają poglądy obywateli na integracje europejska. Debata nic tu nie zmieni nawet jeśli w referendum będzie zadane tylko jedno proste pytanie Czy jesteś za pogłębianiem integracji w Unii Europejskiej? O wyniku zadecyduje i tak aktualny poziom zaufania do władz w poszczególnych państwach.

Możliwe wyniki ogólnoeuropejskiego referendum mogły by wywołać wielkie komplikacje także ze względu na obecne zróżnicowanie UE. Co zrobić gdyby referendum było przegrane w jakimś państwie należącym do Unii Walutowej ? Jaki byłby status w "twardym rdzeniu" państwa, które nie należy do Unii Walutowej a którego społeczeństwo wypowiedziało w referendum pozytywnie?

Jeśli jednak przywódcy polityczni kluczowych państw UE: Francji i Niemiec uznają, że w ich interesie leży szybsze pogłębienie integracji i uzyskają poparcie polityczne dla działań w tym kierunku, to zapewne zbudowanie zgodnej z zapisami traktatowymi grupy wzmocnionej współpracy nie byłoby trudne. Mogą niewątpliwie liczyć na przystąpienie do takiej grupy wszystkich państw, które są członkami Unii Walutowej. Zawiązanie ścisłych związków politycznych jest łatwiejsze i pewniejsze w ramach Unii Walutowej, bo sama jej konstrukcja skłania do pójścia w tym kierunku.29

22 Wypowiedzi polityków przytaczam za Euroobserver (różne wydania)
23 Traktat podpisany w 2005 roku przez Austrię, Belgię, Hiszpanię, Holandię, Francje, Luxemburg, Niemcy i Włochy dotyczy ponad granicznej współpracy w zwalczaniu przestępstw, terroryzmu i nielegalnej imigracji.
24 Cytuję za: Robert Jackson Stanowisko Francji wobec przyszłości Europy, Europa (87) 48/05 (30.11.2005)
25 EuroPAP 8 .9.2006
26 Por.Christian Joerges, Yves Meny & J.H.H. Weiler (ed.) What Kind of Constitution for What Kind of Polity? Responses to Joschka Fisher, The Robert Schuman Center for Advanced Studies at the European University Institute, Florence, Harvard Law School, Cambridge, MA, 2000
27 EuroPAP, 11.04.2007
28 Por. Jurgen Habermas, O kryzysie Unii Europejskiej, Europa, Nr 27, 5 lipca 2008, W odpowiedzi Gunterowi Verheugenowi, Europa, Nr 28, 12 lipca 2008
29 Por. M.in. Paul de Grauwe, On Political and Monetary Union, May 2006, strona internetowa autora, Jędrzej Krakowski, Przyszłość Unii Europejskiej, Wnioski z analizy ekonomicznego mechanizmu integracji, Sprawy Międzynarodowe, nr 4, 2005