Od Eurolandu do Eurofederacji

Państwa członkowskie UE, które przystąpiły do Unii Walutowej ustanowiły wspólną walutę Euro i powierzyły kierowanie polityką pieniężną wspólnemu Europejskiemu Bankowi Centralnemu. Oznacza to zrzeczenie się suwerenności na rzecz organu ponad narodowego w zakresie kreacji pieniądza oraz regulowania stóp procentowych i kursu walutowego. W gestii władz narodowych pozostała polityka fiskalna czyli stanowienie budżetu i podatków. Sytuacja państw członkowskich Unii Walutowej upodobniła się zatem do sytuacji regionów jednego państwa, które mimo różnic w strukturze gospodarczej poddane są tej samej polityce monetarnej. Na tym jednak podobieństwo się kończy. Występuje natomiast zasadnicza różnica. Jeśli niektóre regiony jakiegoś państwa dotknięte są trudnościami jednolity system fiskalny może je łagodzić, spadają podatki płacone przez te regiony, a równocześnie mogą one otrzymać zwiększone transfery budżetowe. W Unii Walutowej powstałej w ramach UE brakuje takiego mechanizmu. Unia Walutowa nie przewiduje transferów dochodowych do państw członkowskich, których gospodarka wpada w recesję. Budżet Unii Europejskiej nie jest budżetem Unii Walutowej, obejmuje zaledwie 1.27% PKB całej "15" i służy wyłącznie do finansowania wspólnych polityk oraz funkcjonowania instytucji UE.

Warunkiem przystąpienia do UW jest uprzednie uzyskanie wysokiego stanu stabilności gospodarczej opisanego wskaźnikami: deficytu budżetowego, zadłużenia, inflacji, stóp procentowych i kursu walutowego, które nie mogą przekraczać ustalonych norm. Trwałość UW w jej obecnym kształcie zależy jednak nie tylko od spełnienia kryteriów stabilności w chwili przystąpienia do UW lecz także od utrzymania na stałe przyjętego reżimu fiskalnego oraz uzgodnionych zaleceń przez wszystkie państwa należące do UW. Określa się ten warunek mianem konwergencji lub zbieżności. Jeszcze przed utworzeniem Unii Walutowej uważano, ze w niektórych krajach jak np. we Włoszech lub w Hiszpanii długofalowe utrzymanie rygorystycznych wskaźników stabilności może być jednak bardzo trudne. Tę opinię wiązano z doświadczeniami z przeszłości. Teraz w 2003 roku okazało się, że w warunkach bliskich recesji utrzymanie deficytu budżetowego poniżej 3 proc. PKB jest niewykonalne w Portugalii, Francji a nawet w Niemczech, które żądały twardych rygorów fiskalnych jako warunku zawiązania unii walutowej.

Różnice strukturalne miedzy krajami członkowskimi UW powodują, że ich gospodarki różnią się fazą cyklu koniunkturalnego. Oznacza to, ze w tym samym czasie odmienne mogą być ich oczekiwania co do wysokości stóp procentowych. W jednych powstać może zagrożenie inflacją w innych natomiast należałoby pobudzać działalność gospodarczą. Jeśli Europejski Bank Centralny uwzględni w swej polityce monetarnej bardziej oczekiwania tych pierwszych i podniesie stopy procentowe w tych drugich trudności się pogłębią. W takim przypadku próba utrzymania zgodnych z kryteriami konwergencji deficytu budżetowego i zadłużenia przy braku możliwości dostosowania stóp procentowych do lokalnych warunków lub przeprowadzenia dewaluacji może spowodować trwałą głęboka recesję i wysokie bezrobocie. I odwrotnie obniżenie stóp procentowych może pomóc państwom zagrożonym recesją ale grozi wzmocnieniem tendencji inflacyjnych w innych a to znaczy w całej UW.

Jeśli skala takich sprzeczności wewnątrz Unii Walutowej będzie niewielka Unia znajdzie niewątpliwie jakieś rozwiązanie w ramach obecnie przyjętych zasad jej funkcjonowania. Teraz pakt stabilizacyjny zawarty przez państwa członkowskie celem umocnienia Unii Walutowej przewiduje jedynie rygory i kary jakim można poddać państwo nie przestrzegające przyjętych norm budżetowych. Kiedy w lutym 2001 roku Rada UE uznała, że rozluźnienie polityki budżetowej w Irlandii może grozić pobudzeniem inflacji wystarczyło wspólne stanowisko Rady aby skłonić rząd Irlandii do korekty budżetu.

Sprzeczności wewnętrzne Unii Walutowej łagodziła do połowy 2003 relatywna słabość Euro wobec dolara, co zwiększało konkurencyjność oferty eksportowej wszystkich krajów członkowskich UW na rynku krajów trzecich. Niedowartościowanie Euro szacowane było w 2001 roku na ponad 40% w stosunku do dolara i ponad 20% w stosunku do jena. Niewłaściwe relacje kursowe głównych walut niosą jednak niebezpieczeństwo pogorszenia koniunktury światowej. Wysoce niedowartościowane Euro miało niewątpliwie negatywny wpływ na gospodarkę Japonii i Stanów Zjednoczonych. Z kolei pogorszenie sytuacji gospodarczej w USA oraz brak poprawy w Japonii skutkuje wzrostem wartości Euro. W rezultacie zmniejszenie popytu na dobra eksportowane przez kraje Unii utrwali stagnację gospodarczą w Europie i zwiększy napięcia społeczne w państwach członkowskich Unii Walutowej. Taka sytuacja może zaostrzyć sprzeczności wewnątrz Unii Walutowej tak, że do ich rozwiązania nie wystarczą już konsultacje i polityczne naciski. W debatach ekonomicznych coraz częściej krytykuje się Pakt Stabilizacji i Rozwoju, który opiera się na fiskalnych kryteriach konwergencji uznając, że uniemożliwia prowadzenie polityki antycyklicznej pobudzającej wzrost i ograniczanie bezrobocia.

Teoria ekonomii mówi, że optymalny obszar na którym funkcjonuje jedna waluta powinien się charakteryzować m.in. jednolitą strukturą gospodarczą, dużą mobilnością zasobów pracy i dużą elastycznością płac. Tych kryteriów Unia Walutowa nie spełnia. W tej sytuacji funkcjonowanie Unii Walutowej opartej na wspólnej polityce monetarnej bez wspólnej polityki fiskalnej nie jest możliwe na długą metę. Konwergencja nie chroni przed skutkami gospodarczej asymetrii. Nasilenie asymetrycznych tzn. występujących tylko w niektórych państwach Unii Walutowej zjawisk recesyjnych przyśpieszy podjęcie decyzji, tak czy inaczej nieuniknionej, decyzji już wyraźnie realizującej zamysł polityczny jaki stoi za ideą utworzenia Unii Walutowej a mianowicie powierzenia organom ponad narodowym UW także polityki fiskalnej czyli ustanawiania wspólnego budżetu i jednolitych podatków. Wtedy cała polityka makroekonomiczna stanie się domeną organów ponad narodowych. A to oznacza konieczność powołania wspólnych organów przedstawicielskich ustawodawczych i wykonawczych czyli powstania unii politycznej, federalnego państwa składającego się z członków UW.

Społeczeństwa państw członkowskich Unii Europejskiej nie są jednak jeszcze przygotowane do zaaprobowania radykalnej zmiany politycznej w Europie. Świadczą o tym krytyczne reakcje polityków na federalistyczne propozycje niemieckie także w państwach członkowskich Unii Walutowej. Świadczy o tym dobitnie wynik referendum w Danii. Obywatele Danii mieli świadomość, że Unia Walutowa jest projektem tyle ekonomicznym co politycznym i to właśnie było, zdaniem wielu obserwatorów, zasadniczym powodem, że opowiedzieli się przeciwko przystąpieniu do niej. Podobnie jest w Wielkiej Brytanii gdzie kolejny raz odsunieto termin referendum w sprawie przystąpienia do strefy Euro. Doniesienia ze Szwecji wskazują na zmniejszające się poparcie dla wejścia do Unii Walutowej . Badania opinii publicznej wskazują, że obywatele tych państw opowiadają się przeciwko wstąpieniu do Unii Walutowej z podobnych jak w Danii względów. Nie jest to oczywiście sytuacja ostateczna i nieodwołalna. Za jakiś czas w każdym z tych krajów zwolennicy pogłębionej integracji mogą uzyskać przewagę.

W komentarzach polskich mediów i polskich polityków poświeconych wystąpieniu Joschki Fishera w maju 2000 nie zauważono aktualności jego postulatu zawiązania Federacji Europejskiej. Uznano, że jest to wizjonerstwo charyzmatycznego polityka bez odniesienia do problemów jakie Europa będzie rozwiązać w przewidywalnej przyszłości. Tymczasem analiza konstrukcji Unii Walutowej prowadzi do wniosku, że minister spraw zagranicznych Niemiec podjął temat kluczowy dla dzisiejszej Europy. Jeśli powstanie sytuacja w której zawiązanie unii politycznej będzie warunkiem rozwiązanie problemów gospodarczych w państwach członkowskich Unii Walutowej wtedy przeciwnikom unii politycznej jej orędownicy powiedzą, że alternatywą jest załamanie procesów integracyjnych w Europie i utrata przez Europę silnej pozycji w globalnej gospodarce. Argument ten trafi zapewne do przekonania potrzebnej większości opinii publicznej co umożliwi zawiązanie unii politycznej. Jeden ze znanych ekonomistów amerykańskich zauważył kiedyś, że Europejczycy mają rowerową teorię integracji: można tylko jechać naprzód, zatrzymanie oznacza wywrotkę.

Jeżeli wewnątrz Unii Walutowej nie wystąpią większe perturbacje gospodarcze to droga do unii politycznej wydłuży się. W warunkach zagrożenia łatwiej podejmować radykalne decyzje. W normalnych warunkach zmobilizowanie opinii publicznej dla poparcia daleko idących reform jest znacznie trudniejsze.

Debata na temat przyszłości Europy rozpoczęła się. Jej kontynuacja wymaga jednak uwzględnienia zasadniczej alternatywy czy federacja ma powstać przez przekształcenie w nią Unii Europejskiej, co zdają się sugerować propozycje niemieckie, czy też możliwe jest powstanie federacji wewnątrz Unii Europejskiej. Jeśli przyjąć tę druga alternatywę to należy odpowiedzieć na pytanie czym wtedy stanie się Unia Europejska, czy można będzie utrzymać dotychczasowe zasady jej działania. Wydaje się, że ta druga alternatywa jest bardziej prawdopodobna gdyż UE nie jest już strukturą jednolitą i jej wewnętrzny podział będzie się raczej pogłębiał niż zanikał.

Unia Europejska przestała być strukturą jednolitą wraz z powstaniem Unii Walutowej do której należy 12 z 15 państw członkowskich. Unia Walutowa jest niewątpliwie grupą pogłębionej integracji w ramach UE. Możliwość taką przewidywał i sankcjonował już Traktat Amsterdamski z 1997 r. Traktat Nicejski z grudnia 2000 skonkretyzował procedurę podejmowania bliższej współpracy czyli pogłębionej integracji przez państwa Unii Europejskiej, które się na to zdecydują a przez to ją ułatwił. O wadze Traktatu Nicejskiego nie decyduje jednak sprecyzowanie warunków "ściślejszej współpracy" państw członkowskich UE lecz przede wszystkim to, że zmienia on w zasadniczy sposób dotychczasowy kanon integracji europejskiej. Jeśli co najmniej osiem, zgodnie z wymogami Traktatu Nicejskiego, państw członkowskich UE zdecyduje się na pogłębioną integrację pozostałe mogą ale nie muszą się do nich przyłączyć.

Dotychczasowa logika traktatów wspólnotowych wskazywała, że kiedy powstaje grupa pogłębionej integracji to pozostałe państwa UE powinny do niej przystąpić w przyszłości jeśli nie decydują się na to w chwili zawiązania takiej grupy. Chociaż już w związku z utworzeniem Unii Walutowej powstała pewna komplikacja. Wielka Brytania i Dania uzyskały prawo pozostania poza Unią Walutową. Istnieje też prawdopodobieństwo wywalczenia podobnego de facto statusu przez Szwecje. Takiego prawa nie będą miały nowe państwa członkowskie. Musza one wraz z uzyskaniem członkostwa prowadzić politykę prowadzącą do spełnienia wymogów członkostwa w Unii Walutowej. Gdyby jednak państwa Unii Walutowej lub ich część zdecydowały się na dalsze "pogłębienie integracji" i zawiązanie unii politycznej wtedy może wystąpić potrzeba zasadniczej przebudowy mechanizmu funkcjonowania UE. Trzeba będzie bowiem rozstrzygnąć tak ważne kwestie jak udział powstałej Unii Politycznej w procesie podejmowania decyzji w UE i związane z tym parytety oraz udział w finansowaniu budżetu UE. Można przyjąć, że do unii politycznej w chwili jej zawiązania nie wejdą wszystkie państwa członkowskie UE. Jeśli nowe kraje członkowskie UE w międzyczasie nie zostaną członkami Unii Walutowej to na miejsce pytania jak szybko przystąpić do Unii Walutowej będą musiały odpowiedzieć na pytanie czy przystąpić do unii politycznej.